党的二十大报告提出，要“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。这对智慧城市建设提出了新的要求。

智慧城市治理现代化呈现出新方向

2008年，美国提出智慧城市、智慧地球的概念。2010年美国IBM公司提出《智慧城市愿景报告》。2012年中国建设部提出94个智慧城市示范。2013年以后，中国多部委联合整体推进智慧城市建设，取得了显著成果。当前智慧城市治理现代化建设呈现出以下方向：

一是城市治理现代化必须坚持“三化方向”，即科学化、精细化、智能化。每个城市都有具体目标，比如实现城市高质量发展、保障城市高水平运转、提供高质量的公共产品、不断解决城市发展运转中的难点和痛点。

二是城市治理现代化的价值主要包括三方面：人本性、公共性、协同性。从人本性来讲，要坚持以人民为中心；从城市来讲，以市民为中心，这是我们执政党的立党之本，要提高老百姓的便捷感、安全感、获得感、幸福感。公共性是指城市治理是有边界的，主要在公共领域，比如行使公共权力、代表公共利益、维护公共秩序、承担公共责任、提供公共服务等等。协同性是指城市治理的政府部门需要和社会、市场、公众紧密融合、协同治理。

智慧城市治理现代化面临的主要问题

智慧城市建设发展要有问题导向、问题意识，具体包含以下几个方面。

一是中国城镇化快速发展为城市治理提出了多方面需求。城镇化是一把“双刃剑”：一方面，改革开放40多年，我国大概用40多年的时间走完了发达国家100多年的城镇化道路，成就很大；另一方面，城镇化也带来了问题，比如1978年我国城镇化率大概只有19.8%，到2020年超过了60%，城市居住人口超过了8.5亿，这8.5亿当中有1.6亿属于农民工，相对于城市属于外来人口。我国在城镇化进程中，社会结构从二元社会变成了三元社会（在城市与农村二元之间出现了一个巨大的流动于城乡之间的社会群体），农民群体在城市建设发展中做出较大贡献，但在政策层面仍存在公平性问题。

二是快速城镇化给城市治理带来挑战，比如“城市病”、资源透支、环境恶化、交通拥堵、未老先衰、未富先老、可持续发展受到挑战等问题。城市提供政务服务和社会协管的能力相对薄弱，民生问题比较突出，安全隐患增加，社会管理整体性比较薄弱，但群众对服务诉求越来越高，这些暴露出我国在城市管理中存在的体制机制问题。在互联网时代，资源共享难、互联互通难、业务协同难等问题在城市治理现代化中也暴露出来。

三是智慧城市建设中各地的差异很大，也暴露出一些突出问题。比如重复建设造成的浪费、监管服务和公众诉求还有较大差距、城市数字治理缺乏标准规划、法制滞后。

数据治理是智慧城市治理现代化的关键

2022年9月，国务院发布《加强数字政府建设的指导意见》，提到“五大体系”，其中包括“构建开放共享的数据资源体系”。2022年10月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》，对数据管理做出一系列重要规定。数据治理，简单来讲是组织对数据事务采取的行动，其核心是组织中与数据事务相关的决策权及相关职责的分配。

在城市现代化过程中，数据治理能力的意义主要体现为：第一，提升公共数据治理能力是实现城市治理现代化的重要路径；数据资源的高效配置和利用是精细治理的基础。第二，加强公共数据治理能极大地整合公共数据资源，提高公共数据的共享水平。第三，加强公共数据治理能更好地造福社会，体现以人民为中心的施政理念。

当前，智慧城市建设中公共数据治理方面存在以下三个问题。一是在实现从三难、三通到三跨的目标时，数据治理成为瓶颈。在我国智慧城市建设中，资源共享、业务协同、互联互通是三大难题，需要实现“三通”——网络通、数据通、业务通，最终实现“三跨”——跨层级、跨部门、跨区域的政务服务。二是我国公共数据治理主要存在“三低”现象，即整合度比较低、共享度低、开放度低。如何从“三低”走向“三高”是我国数据治理面临的重要问题。三是公共数据的治理难点不是技术问题，而是权力问题，存在部门利益壁垒。这是公共数据治理过程中最难解决的问题，数据对接存在多个条线。

如何提升利用公共数据进行治理的能力

提升我国公共数据的治理能力有何路径？我认为可从以下四个方面考虑。

一是加强智慧城市建设中公共数据基础设施的统筹，防止重复建设，特别要注重改变观念，提高数据治理能力。这一工作意味投入较多资金建设大数据中心。这是公共数据治理的基础设施，十分重要，但需要避免重复建设。

二是通过改革加大公共数据改革的力度，提高公共数据资源的共享度。在整合过程中，要打通政府、事业单位、公共企业、部分互联网机构的边界；要打造城市超级APP，使其成为移动服务的总门户，应用场景的集结地，政府、市场、社会的大平台，便民利民的大通道。当前，北京、上海、广州、深圳等多个城市都在打造超级APP，极大地方便了公众，提升了数据治理的能力。

三是要制定严格的制度，保障公共数据资源的开放。其中要处理好公共安全与公共数据开放的关系、处理好在公共数据资源开发利用方面的横向和纵向关系、处理好公共数据开放与保护个人隐私之间的关系。当前，我国个人信息保护相关的文件已出台，如何在公共数据安全和个人数据安全之间找到平衡是新的课题。

四是在实践中探索将部分公共数据资源通过市场交易的方式开放，实现双赢。当前公共数据交易已得到部分地方政府的政策支持。公共数据资源的交易增加了财政收入，而且推动了企业进一步利用公共数据造福社会；与此同时，还要推动部分公共数据免费向社会开放。这些方面存在较大的探索空间，也是新的课题。

[作者为中央党校（国家行政学院）教授、国家信息化专家咨询委员会委员]

（原标题：瞄准智慧城市治理建设主要问题，提升利用公共数据治理能力——智慧城市治理现代化新方向）