导读

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。

作者 | 周俭  中国城市规划学会常务理事、同济大学建筑与城市规划学院教授

城市更新要坚持规划引领

城市更新是存量发展阶段城市发展的常态。城市更新要坚持“以人民为中心”的发展思想，以国土空间规划为引领，依托国土空间规划“一张图”，推动城市发展方式转型。坚持规划统筹，通过规划统筹优化生产、生活、生态空间布局，整体提升城市竞争力，增进民生福祉。

存量发展时代的城市更新与增量发展时代的城市开发比较，具有权利人多元、空间环境多样和实施主体多元“三大差异”。针对城市更新的特点和需求，从现有实践中归纳各地的经验，发现更新的难点堵点及其成因，以“问题”和“目标”为双导向，从规划、政策、机制三方面三管齐下，改进和完善国土空间规划的工作思路和方法，完善支持城市更新的规划和土地政策和相关的行业技术规范，实现高质量更新的目标。

高质量城市更新的规划保障

城市更新要求规划研究更具针对性，要求规划方法更有适应性。国土空间规划需要以适应城市更新的特点和需要为目标，改进规划编制、完善规划管控方法和许可程序，将城市更新内容全面纳入国土空间规划体系。

（1）更新规划研究

城市更新的规划方案研究是国土空间详细规划编制的重要环节，是合理确定城市更新对象和更新定位、明确城市更新的规划对策、有序安排城市发展规模、完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质和拟定更新方法的重要技术保障。

城市更新的规划方案需通过公众参与开展充分的调查评估，要与土地政策有机融合，注重资源资产关系，有效推动存量资产的盘活利用；要与更新机制和更新实施方式相互结合，注重规划的合理性，提高规划的实施可行性和对市场的响应性。更新规划方案研究成果需经过法定的程序予以确认，纳入国土空间详细规划，作为法定规划管控要求的确定依据。

（2）规划编制

各级各类国土空间规划的编制应根据城市更新行动的特点和推进城市更新的需要，结合国土空间规划体检评估，突出更新特点、充实更新内容、优化规划传导、完善规划编制和实施管理，加强增量空间与存量空间的统筹，适应存量时代城市更新的要求，将城市更新内容纳入国土空间规划“一张图”管理，强化规划的法定性、适应性和引导性。

在市域层面，按照全域全要素管控要求，重点明确市域范围内更新对象的识别原则，提出城市更新的工作重点和任务，并结合城市发展战略拟定推进城市更新的空间安排和时间步骤。在城区层面，重点明确城区城市更新的总体目标，并通过识别更新对象，确定城市更新区域的布局结构并优化城市的功能结构和空间布局。在中小城市（镇）和大城市的分区总体规划中，城区层面的总体规划可进一步开展拟定更新用地总规模和确定城市更新重点区域等工作。

详细规划是指导建设的法定依据。在国土空间详细规划层面，应将国土空间总体规划确定的强制性管控要求和城市更新目标要求，通过分层编管的方式落实到单元层面和实施层面的详细规划中，并对市场参与城市更新实施发挥引导和吸引作用。考虑到城市更新行动的动态性和持续性，可结合城市更新行动的时序安排，动态编制城市实施层面的详细规划。

为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，在不涉及突破国土空间总体规划和单元层面详细规划强制性规划管控要求的前提下，可通过对实施层面详细规划作局部技术性修正和统筹优化调整对单元层面详细规划进行动态维护，动态维护成果经审批后纳入国土空间基础信息平台统一管理，作为更新项目规划管理的依据。实施层面详细规划如涉及突破国土空间总体规划和单元层面详细规划强制性规划管控要求的，须经过相应的规划修改程序予以法定化。

（3）规划许可

在规划许可方面，鼓励按照实事求是、简化办理的原则，探索适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规划规划许可程序，做到有法可依、适应需求，从而有效保障城市更新实施。

高质量城市更新的政策保障

更新对象的复杂性和利益主体的多元性特征需要规划结合不同更新对象情况和总体规划要求，以目标为导向，探索差异化的规划和土地政策以及相关技术规范予以支撑，因地制宜、一地一策。

（1）坚持规划统筹，着力优化空间格局

在保障公共利益不受损、对周边不产生负面影响并不与其他相关要求相冲突的前提下，完善功能结构和布局、交通组织和路网体系，完善公共服务设施、市政和交通基础设施的类型和布局；通过城市设计，优化空间形态、空间尺度和城市风貌，保护山水格局和文化遗产，完善公共空间系统，提升公共空间活力和品质，彰显城市风貌特色。

（2）坚持民生和公益优先，着力提升人居环境品质

以坚持规划和土地利用在城市更新中的公益化导向，优先保障服务于地区的公共服务设施和市政基础设施供给，着力提升各类空间环境品质、保护生态和传承历史文化。

（3）坚持节约集约利用土地，着力优化产业和功能结构

以加强土地利用在城市更新中的节约集约导向，在保障公共利益的基础上，通过土地用途兼容、建筑功能复合、土地立体开发等规划措施，适度提高开发强度，推动产业转型升级、城中村改造等旧区更新，提高土地利用效率，着力优化产业结构和城市功能结构，激发城市活力。

（4）激发多元主体更新意愿、充分调动市场力量参与更新实施

以激发各类主体参与城市更新的意愿为导向，健全多方参与机制，发挥市场力量，推动城市更新的多元合作。

为实现上述城市更新的规划目标，需积极探索适应地方需要和不同情形的规划和土地政策以及城市更新地方规划技术规范。包括容积率核定优化、适度的建筑增量和建筑量在一定范围内统筹平衡等规划措施，复合用途土地供应、组合供地、带条件出让土地、先租后让和土地使用权转让和出租等多样化的土地供应和土地利用方式，为确保民生公益、鼓励产业转型升级、激励多元主体参与更新实施等不同情形和需要的土地价款计收、土地使用年限确定、土地流转税费和土地增值收益共享等相关政策，以及各行业和各专业的建设工程等技术规范。

高质量城市更新的监督机制保障

依托国土空间基础信息平台，发挥国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的基础性作用。将城市更新活动纳入城市国土空间监测和国土空间规划体检评估工作，将国土空间规划体检评估结果作为编制、优选、决策、审批、维护、修改规划和审计、执法、监督的重要参考。