导读

2023年9月23日，2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在全体大会上，中国城市规划学会理事长、住房和城乡建设部总经济师杨保军作题为《城市规划的使命担当》的报告。

杨保军  中国城市规划学会理事长，住房和城乡建设部总经济师，全国工程勘察设计大师，教授级高级城市规划师

杨保军理事长从中央要求、地方诉求和专业追求三个方面阐述了城市规划的使命担当。

1 中央要求

（1）贯彻党的二十大精神

党的二十大报告指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。实现中国式现代化对城市工作的提出新要求包括：坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。其中，初心是“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”；手段是“提高城市规划、建设、治理水平”；路径是“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设”；目标是“打造宜居、韧性、智慧城市”。

第一个要点：人民城市人民建、人民城市为人民。正如习近平总书记所讲：坚持以人民为中心的发展思想，不是一句空洞口号，必须落实到各项决策部署和实际工作之中。第一，坚持人民至上；第二，紧紧依靠人民；第三，不断造福人民。规划要把人民的利益放在心上，要跟老百姓多沟通交流，不能坐在办公室里想方案和分析指标。

第二个要点：提高城市规划、建设和治理水平。规划一直在尝试改革，也曾一度迷茫，经过几年的探索，中央明确了城市规划应面向新时代、新要求和新矛盾。我们应树立全周期管理理念，将其贯穿城市规划、建设、治理全过程的各个环节；增强城市的整体性、系统性、生长性，提高城市的承载力、宜居性、包容度。要突出多元化治理，从“七分建设、三分治理”转向“三分建设、七分治理”，从政府一元化管理转向政府、社会、市民多元化治理。

第三个要点：我们的目标和一切工作是要打造宜居、韧性、智慧城市。宜居是城市的中心目标，韧性是确保城市安全的要求，智慧是要运用新技术使城市变得更高效。

第四个要点：城市工作重心。在2023年初全国住房和城乡建设工作会议上，倪虹部长提到：城市规划的基点是让人民群众安居，要打通一套路径，即持续实施城市更新行动和乡村建设行动，实现“打造宜居、韧性、智慧城市”以及“建设宜居宜业和美乡村”的目标。

城乡要建设好、治理好离不开规划师们的专业技术支撑。近期，国家推出三大工程：保障性住房规划建设、城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设，作为保民生、促投资、稳增长、防风险的重要举措，希望规划界积极参与研究。

城市规划师要有宽广的胸怀和广阔的视野，把人民利益、国家发展放在首位，服务国家现代化建设需要，为各部委科学决策和政策制定提供技术支撑，努力探索中国式现代化的城市发展道路。

2 建立统筹协调、分工协作的国家规划体系

国家规划体系的改革还在稳步推进，我们要建立健全国家规划体系，推动各类规划统筹协同、分工协作，共同支撑构建新发展格局、实现中国式现代化的宏伟目标。

针对现在和今后一段时期的规划设计，有几个重要的认识：

中央已经批准印发全国国土空间规划纲要，我们要认真落实好。

国土空间规划的核心是划定“三区三线”，“三区三线”内由相关部门结合职责分工编制专项规划。

多规合一，是各个部门在国土空间规划一张底板上编制规划，不是对各个专项规划的替代。我们要按照国务院要求编制好城镇开发边界内的建设专项规划。

过去的城市总体规划、详细规划和“一书两证”规划许可制度是在城市规模扩张时期形成的，已不适应当前城市更新的客观需要，特别是沿用控制性详细规划进行征收、出让土地的做法，不能满足更新改造项目的需要。

要研究建立城市设计管理制度，研究建立建设工程许可制度，以工程质量安全为核心，整合建设工程、消防设计审查验收、施工许可等制度，构建建设工程从设计、到施工、到验收、再到运维的闭环管理制度。

3 回归本质：研究真问题、回应真需求、创造真价值、保障真落地

（1）研究真问题：当前阶段，我们国家很多城市遇到了问题，迫切需要各个机构以及规划师发挥专业特质，着眼于提升市场信心，推进经济的复苏。

（2）回应真需求：应重点关注四个“2亿人”：2亿新市民、青年人约70%在城市租房住，住房困难突出；2亿居民生活在城镇老旧小区，普遍存在设施不健全等问题；2亿老年人的住房适老化设施严重不足，不适应居家养老需求；2亿儿童对于安全、健康生活环境的新需求。

（3）创造真价值：2015年中央城市工作会议中提到统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。有的动力是一时的，长久来看还是要着眼于改革、科技和文化。

（4）保障真落地：最后要保障我们的设想能真正落地，用好并产生效果。

这些是中央层面对我们提出的希望。

2 地方诉求

目前地方压力比较大，遇到以下问题：

（1）城市发展动力不足。构建“双循环”新发展格局，当前面临“外缩内弱”的挑战。城镇化的动力明显不足，过去的一些设想未能如期实现。我们看到卖地解决不了问题，盖房子也不能解决问题，许多房子还在空置，最关键的是新动力在哪里？

（2）城市发展模式待转型。很多城市账面上还有一些土地出让的发生，但相当一部分是左手拿到右手，不是真正的市场需求。城市进入新阶段，要着重考虑存量经济怎么激发活力和价值。未来城市要逐渐摆脱财政依赖，从以卖地为主的增量扩张转向以资产经营为主的存量更新，寻找新的增长点。

（3）城市应对气候变化能力弱。气候变化影响下，极端天气事件越来越频繁和不可预见，导致城市容易同时遭受多种灾害和次生灾害的威胁。我们应对各种灾害的能力呈现不足。

（4）城市公共卫生与健康问题。在城市中，疫情扩散快、防控难度大、危害损失大。重大传染病对城市人民生命、公众健康、社会安全以至政治经济产生巨大影响。公共卫生安全给我们敲响警钟，我们在社会建设方面短板也不少。

（5）城市老化提高运行风险。随着城市的发展，建筑的老化、基础设施的老化和人口老龄化，几个老化叠加在一起，提高了城市运行风险。

（6）城市分化带来差异化挑战。有些城市已经真实面临收缩问题，人口和资本外流使其难以支撑起公共设施建设和运营。超大特大城市面临社会风险：新市民、青年和外来人口的就业、住房和保障不足，常住外来人口无法享受“市民待遇”，存在社会结构性风险隐患，如果长期得不到解决，极易引发矛盾冲突。

这些是我们要去应对的。

3 专业追求

进入存量更新重要时期，传统规划管控技术手段普遍失灵。

城市总体规划侧重目标蓝图和增量扩展的传统规划方式，忽略了对实施路径和对既有建设优化提升的关注；控制性详细规划适应大规模新建和卖地模式，面向土地出让，对空间改造、品质提升等城市建设活动缺乏有效的管控和指导；修建性详细规划被弱化甚至取消，缺乏对空间形态、风貌、功能的有效指导和管理。

基于这些问题，规划师不仅要“正确的做事”，更要“做正确的事”！“正确的做事”意味着合规，按照既定规则做事；而“做正确的事”，意味着我们要直面和解决现实问题，找准未来发展的方向。以此来看，新时期规划师的专业使命主要体现在以下四个方面：

（1）提高安全韧性

近年来，一系列城市事件的出现，让我们意识到盲目建设可能积累安全风险，小风险会演化为大事故，医院等应急救援的场所甚至一度成为被救援对象。因此，提高城市安全韧性的需求日益迫切。

以往城市规划工作中，存在安全底线不清晰、安全防护不到位、过度追求经济效益、防灾减灾救灾体系不完善等一系列问题，揭示出城市规划中科学思维和系统思维的不足。在提高城市安全韧性方面，规划师应当尊重历史智慧，建立科学系统的统筹思维。

（2）谋划发展动力

当前城市人口、土地和外贸老三大红利面临不可持续的趋势，城市亟待寻求新动力，即统筹改革、科技、文化三大动力，转变城市发展逻辑。新阶段，城市发展应在建设资金来源、进城人口结构、产业选择等方面做出新的抉择，城市发展动力机制也需要进行重构，城市发展的逻辑起点应由吸引产业转变为吸引人。城市发展新动能的培育要与城镇化下半场促进以人为核心的新型城镇化结合起来。

1）改革方面：由于城市工作涉及的部门众多，责权不一、缺乏统筹，除极少数城市外，大部分城市普遍缺乏高位统筹机制。此外，城市规划建设治理全生命周期工作被切割，缺乏有序协调衔接。规划与建设、规划与治理之间的传导不畅，导致详细规划不适应存量更新模式，城市设计缺乏法定地位和有效约束力，各个部门的城市体检缺乏统筹协调。我们应该推进规-建-治一体，加强统筹衔接。

2）科技方面：城市应提供适宜创新的软硬环境，需要加强对“人”的关怀。例如，杭州市从人的交往空间出发，通过构建创新人群五分钟交往圈、景区化共享空间、植入新业态等，创造出类型多样的创新空间，这些经验值得借鉴。

3）文化方面：老城承载着城市历史文脉，由于建筑老化、业态老化、年轻人流出，正在走向衰败。未来应促进文化传承与创新，需要为老城注入新活力。

4）进入更新时代，艺术家应该闪亮登场，和设计师携手为城市创造更多的价值，并从产业层面、地区层面、城市层面，充分发挥艺术家的作用。将艺术与科技深入融合，进一步丰富人们的体验。

（3）推动城市更新

城市更新是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求；是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。

1）制度障碍：城市更新实践过程中，存在土地出让模式不适用、控规指导作用不足、不动产确权登记困难、收益分配不合理、以及相关管控过严导致的动力不足等问题。应鼓励地方通过试点实践直面问题，在解决问题的过程中形成经验。

2）政策导向：国家层面，政府已经出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》、《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》等一些底线性管控制度，从根本上规定了什么不能做、什么应该做、什么鼓励做。

3）试点经验：近年来，许多城市已经在实践中探索了一些很好的经验。例如：广州旧厂房更新项目中，允许自行改造的，将用地变性与储备相结合，在原产权人向国土资源主管部门办理补交土地出让金或完善土地出让手续的前提下，可以变更土地权属证书；苏州芳华创意园区，利用现有房屋和土地发展鼓励的新业态，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策；北京外文文化创意园，通过工业用地兼容餐饮、商务、商业等配套服务设施，允许用地性质兼容转换，实现创意更新改造。所有这些小小的改革，都极大地激发了地方的潜力和活力。

4）城市设计的关键作用：如果说以往的规划解决了“有没有”的问题，在当前高质量发展时期，还要解决的问题是“好不好”。我们的城市设计将来也要发挥更重要的作用，即以保障公共利益为核心，补短板、优品质，提升人民群众获得感和幸福感；实现由二维平面管控转向三维立体管控；优化城市格局形态，提升城市风貌特色；统筹实施主体，关注问题导向和实施导向，强化项目底层逻辑，促进政府与社会形成合力。建设工程要实现从设计、施工、验收、到运维的闭环管理，确保开发建设方案遵照规划设计进行实施，强化建筑的质量与安全管理。

（4）营建城市未来

城市现代化营建需要发挥规划师的聪明才智，现代化愿景包括：全龄友好、文化特色、绿色低碳、智慧赋能等。近年来，新加坡在这些方面形成了一些特色和亮点值得我们借鉴。

1）全龄友好：新加坡新市镇通过全龄友好设施建设，充分尊重和满足不同年龄段人群对设施环境的要求。此外，在建筑综合体设计中，也做到了兼顾全龄友好，及商业、绿化等多种功能。

2）文化特色：新加坡在历史文化街区保护更新利用方面，特别强调社区的归属感，把传统的文化生活方式都作为文化延续下来。例如，小贩中心有点像新加坡的“社区食堂”，除日常餐饮服务外，其核心价值还体现在规划和政府管理、个体经营、公共空间以及情感联系。

3）绿色低碳：新加坡裕廊湖区（JLD）围绕“未来的经济枢纽、新的出行方式、智能和可持续发展区、花园和水景区”四个主题发展，成为近年来新加坡西部区域的新亮点之一，并将在2045年实现净零排放。在新加坡吉宝海水淡化厂项目中，同样兼顾了公共活动和绿色基础设施。由此可见，城市规划一定是综合性的目标和手段，而不能仅局限于单一目标。

（4）智慧赋能：新加坡科技与设计大学把工程参与设计和人工智能多专业融合起来，真正做到了跨专业、跨学科，这是激发创新的途径，也是未来创新的重点。同时，新加坡在城市管理方面，构建多元智慧化应用场景的经验也值得我们借鉴。

最后，杨理事长总结：我们的规划，如果不能改善人居环境，增进人民福祉，提升城市魅力、活力与竞争力，那就失去了专业的价值；如果我们走过的路上，没有留下文明进步的印迹，那就失去了出发的意义！新时期的规划师，应当以解决问题、创造价值、促进城市高质量发展为己任。

报告整理人：李敏、刘锦鑫

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。