导读

在10月14日召开的“中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，专家学者们介绍北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等超大特大城市的城中村素描，探讨存在的矛盾困境，分享成功的经验和模式，为其他城市提供借鉴和启发。

本期将介绍成都、重庆的经验。四川大学建筑与环境学院建筑系主任赵炜教授作《成都市城中村素描与改造要点探索》主题分享；重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任、副教授王正作《重庆市城中村素描与改造实践研究》主题分享。

成    都

赵炜：成都市城中村素描与改造要点探索

赵炜  四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授、博士生导师，中国城市规划学会理事

1 城中村的空间识别

成都市在1990年代以后的快速城镇化进程期间，受城乡二元土地制度与户籍制度的影响，形成了大量外来人口集聚、土地利用低效的城中村地区。基于城中村在土地利用、社群构成、组织制度、建成环境四方面的特征，考虑到数据的可获取性与实施的可操作性，综合选取建设用地比重、外来人口比重、农村宅基地比重进行城中村的空间识别，分界标准采用统一的40%、60%及30%、50%。建设用地的比例反映了各区域及社区土地开发的强度，其空间分布与成都市历年来规划引导形成的空间结构高度吻合。全市数百万外来人口，数量和占比较大的区域分布在“五城区”外围边缘地带并向双流、郫都、新都、龙泉、天府新区方向放射发展。总体而言，成都市城中村分布呈现“环形+放射”的格局；就中心城区而言，城中村多分布于三环路至绕城高速之间的城乡结合部地区。

2 城中村的特征画像

从城市形态上看，成都城乡二元形态分割是非常强烈的，但城乡生活精神内涵融合在一起。经过对大量数据的清洗和分析工作，对成都市的城中村的特征有一些初步的判断。

在常住人口密度方面，成都城中村涉及常住人口整体呈现圈层式递减的分布特征。人口密度显然比很多发达地区更小，因为成都的乡村非常分散，是散居型的。在人口学历结构方面，城中村社区人口受教育水平低于全市平均水平。在产业（工业）用地关联方面，城中村围绕产业空间周边分布的态势明显。在公共服务设施供给方面，城中村社区的诊所（500米覆盖率计算）、幼儿园（500米覆盖率计算）、中学（1500米覆盖率计算）供给水平比较高，公园广场（500米覆盖率计算）和小学（1000米覆盖率计算）供给水平略差一些，但整体而言其公共服务设施供给密度与所在片区密度差异不明显。刚性城中村的生活方式、生产方式和公共服务水平总体来说相差不大，出现问题比较多的是在弹性城中村。在区位与交通关联方面，城中村分布与地铁站点、骨干路网呈现紧密关系，围绕着环路和放射状的交通路线铺排。成都市虽然城镇化水平已经相对较高，但仍在往前推进，相比其他城市，成都的城市扩张非常明显。TOD建设和公园城市建设深刻塑造了城市空间结构，在这一过程中，在重要交通区位旁边的城中村也逐渐发生改变。在产业结构方面，刚性城中村的产业结构与城市社区相似度很高，批发零售、住宿餐饮和居民服务是第三产业的主要组成部分。此外，成都有些城中村旁边有不少农地，比如环城生态区，以前是作为公园绿地，现在有很多基本农田。这部分农田仍然要得到保留，保留之后谁来耕作，也是推进城中村改造过程中需要思考的问题。

3 城中村改造要点初步构想

国务院印发城中村改造工作相关文件之后，成都也在紧锣密鼓地开展对工作方案和计划的制定与征求意见。个人有以下的初步思考：

第一，系统谋划、民生优先。充分发挥成都市建设公园城市和城乡社区发展治理所取得的经验，确保改造中的公平正义，关注人居环境品质的整体提升，系统推进公共服务设施的完善，突出保障性租赁用房的重要作用。成都市在城中村改造相关工作计划中专门强调了城乡社区发展治理委员会，我认为一是为落实15分钟生活圈做好了准备，二是有利于在社区层面推动城中村改造工作。

第二，安全韧性、绿色低碳。夯实基础设施建设质量，确保安全底线，充分运用韧性思维增强区域抗风险能力，在改造全过程注重建筑全生命周期的绿色低碳。我呼吁不要推那么快都可以，要把最急、最难的地方用恰当的标准去推进。

第三，分层统筹、分类施策。由市、区、街道、等不同层级发挥引领作用，加强多元主体的共治和社会资本的参与，成片开发与特色项目相结合。应针对城中村的类型，建立具有成都特色的分类标准，突出新时代中国式现代化的发展内涵。

重    庆

王正：重庆市城中村素描与改造实践研究

王正  重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任、副教授，中国城市规划学会山地城乡规划分会副秘书长，中国城市规划学会规划实施分会委员，重庆市规划学会副秘书长，重庆市区县首席规划师

城中村是城市化发展进程中的特殊形态和重要单元。如何推进城中村治理的现代化和包容性发展，对于我国现代化治理体系构建具有重要意义。在城市发展早期，重庆的城中村为“棒棒”等低收入群体提供了包容性发展的空间，但随着时代发展，人居环境、城市治理等问题随之显现，影响着重庆城中村改造的进程。针对这一议题，王正教授从重庆城中村的衍变、重庆城中村素描以及城中村治理的重庆实践三方面进行了分析。

1 重庆城中村的衍变

重庆市“城中村”现象与城镇化过程中城乡二元土地制度条件以及“两江四山”特殊的空间结构相关联，历经“开始、蔓延、交织”三个阶段。与其他大城市不同的是，重庆城市发展具有“大城市带大农村”的特点。1978年到2009年间，随着重庆城市化进程的快速推进，城镇化率由12.6%上升到51.6%，城市建成区面积快速增加，推动了城中村的蔓延。在此期间，政府出于对征地成本的考虑，优先征收农业用地而保留村民宅基地和部分集体用地，导致村庄被城市包围，在大量外来人口住房需求刺激下形成高密度居住区域，演变出城中村与城区相互交织的状态。

重庆城中村的空间分布受到城市空间结构的影响。在“两江四山”的特殊地形地貌影响下，重庆呈现出多中心组团式城市空间结构。其中，“两江”指嘉陵江和长江，“四山”为缙云山、中梁山、铜锣山及明月山。四座山体形成的槽谷状地形地貌成为重庆城市发展的自然空间分隔带，同时也成为重庆市城中村相对集中的区域。重庆城中村主要分布于城市组团边缘和绿化隔离带内，如在西侧的中梁山、东侧的铜锣山和明月山边缘。综上，重庆城中村顺应城市组团发展的“圈层式”规律、耦合中心城区的“多中心组团式”空间结构，分布在城市组团边缘与组团间隔离绿带内，呈现“边缘+分散”的特征。

2 重庆城中村素描

在本轮国土空间规划中，重庆市中心城区面积约5467平方公里，共有城中村731个。而在城市建成区的861.3平方公里范围中共有城中村358个。在未来1458平方公里的开发边界范围内，共有城中村540个。在中心城区的731个城中村中，大部分以自然村的形式存在。从空间分布上看，各辖区均存在一定数量的城中村，其中北部的渝北区和南部的巴南区内分布较多。

根据课题组统一标准，按照建设用地比重与外来人口比重对城中村进行识别。在城市建成区范围内，共识别出刚性二元村90个，弹性二元村268个，一般远郊村182个。其中，刚性二元村散布于各个组团，涉及村集体用地约48.92平方公里，村建设用地约14.33平方公里，涉及农户2.65万户，农村户籍人口约6.35万人。

与其他大城市相比，重庆市城中村更多面临着空间疏散和有效利用的问题。这类区域建筑密度较大，但容积率较低。同时，城中村中的产业主要为非正规的乡镇企业或者家庭式作坊，企业和农房交织分布，涉及较多违法用地，最终，城中村呈现出与周边城市显著不同的“蓝屋顶”风貌。

3 城中村现代化治理的重庆实践

目前，重庆市已经开展了两轮城中村改造。

第一轮城中村改造始于2010年前后。采用“推倒重建”模式，以空间改善、拓展城市空间为主要目的，同时提升城市品质。在此期间，重庆共改造了61个城中村，涉及农村集体土地748.3公顷，安置24020人。改造后，原城中村彻底瓦解，土地利用效率得到大幅提高，城市环境得到根本改善。但同时也造成了原有社区结构破坏、缺乏公众参与和对外来人口需求考虑不足等问题。

第二轮城中村改造于2023年启动。本次改造的主要变化是在充分尊重村民意愿、保障村民权益基础上采取“拆除新建、整治提升、拆整结合”三种模式。本次改造范围内的刚性城中村共计90个，现状建筑面积约935万平方米，涉及农村户籍人口约6.35万人。改造聚焦切实消除公共卫生、房屋、消防等各类安全风险隐患，以人为本，加强现代化治理，改善城中村人居条件、生态环境和社会网络结构，高效综合利用土地资源，促进人居环境提升、产业转型升级、社会治理现代化。重庆市政府在摸清底图底数的过程中，同时研究在规划、土地征收、土地出让、税费返还等方面制定相应政策予以支持。

供稿单位：中国人民大学公共管理学院