导 读

10月14日，由中国人民大学公共管理学院、广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、北京大学深圳研究生院、中国城市百人论坛、中国人民大学国家发展与战略研究院联合主办的“中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”在中国人民大学召开，北京清华同衡规划设计研究院副院长恽爽应邀出席研讨会，并作《借力城市公共投入提升城中村价值》主题报告，其主要观点如下。

恽爽  中国城市规划学会理事、北京清华同衡规划设计研究院副院长

北京城市副中心的城中村更新有三大步骤：一是重构公共开放空间，其目的主要是创造出一种汇聚人气、开放共享的全新场所，让大家走出院墙，走到一起去；二是植入公共服务职能，全面提升城中村百姓生活的幸福感。三是搭建公共协作平台，政府搭建平台，让各方的力量，无论是主体、租户还是运营方都有话语权，共同为城中村发力，建言献策，激发大家的主人翁精神，愿意投入精力，把城中村做得更好，激发它的活力。

一、北京城中村更新三大步骤

当前北京不存在大面积或高强度的城中村聚集的情况，但还有一些品质不高、居住者非当地原住民的集体用地上的建设。北京这些年一直在持续发力不断推进城中村改造，通过在副中心的几年探索，探索出了三个路径共同作用来提升城中村的价值，即以公共投入为抓手，激发城中村自主改造的活力，推动城中村走向全面价值提升。

1.重构公共开放空间

其目的主要是让大家从原来将自己关在自家院子的状态中创造出一种汇聚人气、开放共享的全新场所，让大家走出院墙，走到一起去。

2.植入公共服务职能

如果不植入公共服务职能，只剩下原来的居住功能的话，整个生活品质是没法提升的。植入公共服务职能，才能全面提升城中村百姓生活的幸福感。

3.搭建公共协作平台

政府搭建平台，让各方的力量，无论是主体、租户还是运营方都有话语权，共同为城中村发力，建言献策，激发大家的主人翁精神，愿意投入精力，把城中村做得更好，激发它的活力。

二、北京城市副中心城中村更新实践

北京在通州区划了155平方公里作为城市副中心的管辖范围，这个范围内涉及城中村共9个片区，约1700公顷的用地，并且绝大多数集中在六环以东的地方。

北京城市副中心通过公共投入来提升城中村活力的有两个典型案例，一是六环以西很小的城中村“南大街”，二是六环以东比较有代表性的、面积比较大的“宋庄艺术小镇”。

1.南大街及周边片区整体更新提升

南大街片区位于长安街东延、通州古城范围内，为高质量落实“老城不能再拆”指示精神，促进文化保护传承与利用，编制了南大街及周边地区更新提升规划。

南大街古城原是通州区“一支搭影见通州”很重要的一个地区，体现了整个通州古城的价值，历史地位高，是运河北端、漕运兴城，而且是城仓并治、水路交汇的交汇点。空间机理都是京郊民居，非常规整，而且出了很多名人。

虽然南大街的历史文化价值很高，但南大街城中村片区的产权关系非常复杂。长期历史积累以及各种少数民族汇集，同时早期北京很多厂区以及粮食、加工等仓储都建设在这里，因此南大街城中村片区不仅用地的权属复杂，主体权属也很复杂。

在“老城不再拆”原则驱动下，南大街城中村改造有三个原则：

1）重构公共开放空间，围绕一街一水重点恢复历史开放空间的格局，打造开放空间的脉络。

南大街建筑紧密，没有太多空间，同时从老照片中可以看出原来有一条明显的、具有一些历史遗存的主街，但现在因为加建而被挤得越来越小。通过恢复南大街老城区以及玉带河历史水街，争取恢复核心历史空间格局，打造开放的空间体系。

通过增设8处文化广场和口袋公园、复兴22处老字号、设置6处文化体验场所，讲好南大街故事，让人能够看到延续历史的基因，传承历史文化特色，让历史街区更加多元、更有活力、突出文化的体验。同时，恢复玉带河历史水系，改善整个片区的生态环境，营造丰富的滨水开放空间。见缝插针地尽可能造出一块公共空间，对副中心老城来说是非常难得的，不仅可以为南大街服务，对周边片区也非常有用。

2）植入公共职能，聚焦一仓一厂植入公共职能，塑造片区百姓服务及活力核心。

如果没有公共空间，怎么植入公共服务职能？最有可能实现的办法就是对老厂区改造进行植入。通州区政府以及副中心管委会通过反复协商，聚焦一厂一仓用来植入公共服务的职能，增加百姓活力。

公共职能可以解决所有之前公共服务设施的欠账和短板，通过老百姓的访谈可以看到目前还有很多公共职能欠缺的地方。通州对北京锻压机床厂以及中仓两个地块进行改造，将1953年的北京锻压机床厂改造成为一站式政务中心，将通州唯一格局完整、具有真实历史遗迹的粮仓——中仓改造成为一个家园中心。这两项改造承担了很多文化、体育、便民设施等各个方面的功能，并且这两个项目已经获得北京市优秀城市更新案例实践奖，不仅在功能植入上改得好，而且在建筑实施等各个方面也保持了原有的文化特色，提供了很高的品质。

3）搭建公共协作平台，创新“申请式腾退”机制，搭建政企协作平台协力推动片区更新。

要推动老城区的片区更新，面临现状产权复杂、缺乏清晰思路的困境。南大街现状有1.9万人，回族占了四成，人口密度大、产权关系复杂、百姓诉求多元，同时还面临历史文化等诸多方面的限制，因此整体更新模式不太可行。所以，通过搭建政府和企业协作来推动申请式腾退。由副中心政府平台公司来操盘，研究确定基本的腾退比例控制在30%，在此基础上组织开展精准的摸底，建立一户一档案测算资金，同时出台征求意见稿。平台本着“居民自愿、平等协商、公平公开、适度改善”的原则，推动南大街存量空间资源提质增效，完善城市功能、改善人居环境、补足公共服务设施，其实施主体为北京北投城市运营管理有限公司（北投集团）；腾退主责单位为通州区中仓街道办事处；区住建委负责牵头成立综合问题处理组，成员单位包括区住建委、区规自分局、区司法局、区财政局、中仓街道办事处及北投运营公司。

推进申请式腾退除了制定具体管理办法之外，还制定了具体操作流程，并逐步形成可试验、可推广的腾退政策。申请式腾退，尤其是老城区申请式腾退做好样板示范特别关键，当时选择南大街65号院作为样板，一是因为这块居民情况比较有代表性，二是可以让大家看到腾退成功对周围的推动作用。南大街65号院实施腾退时，首先就整个院落所有建筑情况、建筑信息以及改造的最后方案跟居民反复沟通。目前已发布的腾退方案涉及院落43处，一共230户，形成了非常有助力的示范。

2.宋庄艺术创意小镇更新提升

宋庄艺术创意小镇位于宋庄镇与副中心交界处，由小堡画家村为源头，历经30余年发展，已逐渐成长为艺术资源高度集聚、艺术生态独具特色的知名“文化硅谷”。

改造前宋庄分为北、中、南三个区域，存在不少复杂问题。这里的人更多是集中在自己的小院子里，各院子发展也不均衡。为了宋庄的整体发展，按照重构公共开放空间、植入公共服务职能、搭建公共协作平台三个步骤进行更新提升工作。

第一步是重构开放空间，给艺术家、居民提供生产、生活空间的同时，提供公共开放空间。通过对宋庄进行专门规划，并有计划申请政府专项资金，通过发改委对小微绿地（园林部门主管的）包括郊野公园、城市公园等各项专项资金的支持，一点一点打造出公共空间。同时，“点”上突破，以小微绿地为抓手，慢慢形成艺术空间的改造，为艺术家留足空间，创造艺术花园的形象；“线”上跟进，以街巷空间为主线，逐步构建艺术空间骨架脉络，创造开放融合的艺术走廊，打造宋庄艺术体验新场景；“面”上延伸，以自然景观为亮点，打造代表性艺术生态节点，强化现有艺术气息，实现小镇艺术空间共建共治。

第二步更关键的是植入公共服务职能。宋庄这块地没有厂区怎么办？像南大街有厂区，可以通过厂区改造来植入公共服务职能，而宋庄没有厂区，现有服务职能以小超市、餐饮等基层生活服务为主，严重缺乏面向艺术家、艺术创意从业者的公共服务职能。那么，这些公共服务职能就要靠政府提供一些倾斜式的投入，给予宋庄一些建设的量和指标，让其能够补足这块短板，不能因为没有空间就不进行公共服务职能的植入。

第三步是搭建公共协作平台。最关键的是植入公共服务职能之后，如何让各方获益，包括生活服务保障、社区保障，包括艺术品质的提升、艺术品交易等。最后，怎样才能让这个平台起到更大的作用，包括提供特色公共服务、发挥文化交流空间作用等。这就需要政府出面搭建平台，组织有市场能力、有高端视野的人来参加。通过顶层设计加强区级部门协同，搭建包含政府、企业、居民、艺术家的多维协作平台，建立畅通渠道，共同探索更新改造、开发运营、社会治理新政策和新路径。一是组建工作专班，以宋庄艺术创意小镇工作专班成立为契机，统筹推动横向部门协调联动，形成各尽其职、条块协作、合作密切的工作机制；二是基层治理提升，提升镇村等基层治理部门精细化服务管理水平，发挥艺术家群体共治动力，建立开放多元、广泛参与的畅通渠道；三是重点项目跟进，强化重点项目跟进调度，实现工作项目化、项目清单化、清单责任化。最后形成部门协同、村镇统筹，打通更新改造审批的政策，创新宅基地产居融合的模式。

公共协作平台实现了艺术化和产业的升级，而这种资源的引入需要政府从高端引领和平台搭建，靠村集体是做不到的。目前，宋庄改造颇有成效，宅基地改造的试点、文化广场、集体租赁、艺术家工坊等方面工作都得到了很好地推进，宋庄的城市风貌也得到了很大改善。