导读

2023年9月24-25日，由中国城市规划学会历史文化名城规划分会承办的2022/2023年中国城市规划年会之专题会议一“保护传承、共促繁荣”在湖北武汉召开。会议特别邀请学会历史文化名城规划分会副主任委员、中国城市规划设计研究院副总规划师张广汉作题为《城市更新与历史文化保护传承》的主题报告。报告结合张广汉副总规划师在全国政协的重点提案，阐述了对城市更新与历史文化保护工作的实践与思考。

张广汉  学会历史文化名城规划分会副主任委员、中国城市规划设计研究院副总规划师

党的二十大报告中提出“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”以及“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”，为城市更新工作和历史文化名城保护工作提出了要求、指明了方向。实施城市更新行动应聚焦老城区居民居住条件成套化改善和历史文化保护传承相结合。

作为全国政协委员，在今年年初，我提交了《关于进一步实施城市更新行动，加强历史文化保护传承工作的提案》，已经被全国政协列为重点提案，目前已经收到了回复。在城市更新行动中，我认为最紧迫的是对老城里的居住街区的保护与更新，要解决老城区居民对美好生活的向往。这一直是个难题，但这个难题不仅仅是存在于中国，国外、欧洲也都如此。

为什么要提老城区的保护与更新？因为老城区是历史文化遗产的集中承载地，是中华文明的重要载体，是历史文化保护传承的重要抓手；老城区居住环境的改善是满足历史城区居民对美好生活的向往，是拉动内需的重要手段，是历史文化可持续保护传承的重要保障。

长期以来，中央和国务院高度重视并出台了一系列文件，住房和城乡建设部也积极落实。2018年10月，习近平总书记在广州市荔湾区西关历史文化街区永庆坊考察强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，住建部也出台了在实施城市更新行动中防止大拆大建的文件，推动历史文化保护监督管理工作上了一个新台阶。

我国在历史文化名城保护方面取得了很大成绩，但还面临着严峻的问题。过去的旧城改造和近几年的棚户区改造采用房地产开发的方式，历史文化名城的历史风貌和历史文脉受到较大的冲击和破坏。有的历史文化名城仅剩下一两片历史风貌尚存的历史文化街区，由于缺少资金维护也残破不堪，居民的生活环境亟待改善。由于棚户区改造的资金远远大于历史街区保护修缮的国家补助资金，许多名城政府把历史文化街区列入了棚户区改造，拆真建假，历史文脉遭到破坏，搬迁居民，历史文化传承也无从谈起。为了把党的二十大报告精神和中办国办文件落实好，让老城区居住环境的改善与历史文化保护传承结合好，建议如下：

一要把习总书记的系列讲话精神、两办文件和政策转化为法律法规，建立长效机制非常重要。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，研究制定《历史文化保护传承法》，研究制定《城市更新法》。例如，日本政府为解决不同保护对象的保护分别制定了《文化财保护法》《古都保存法》《景观法》《历史风致法》等；英国政府为了解决城市问题和寻求使已经衰退地区的经济、物质 、社会和环境情况能够带来持久改善，1978年制定《内城法》，设立内城复兴基金，推动内城的城市复兴。

二把历史文化保护传承纳入到文明城市评选的指标中。为了更好落实两办文件，建立历史文化保护指标，作为文明城市评选的重要指标。对破坏行为扣分，可以一票否决，切实提高地方领导的重视程度和保护意识。

三实施城市更新行动应聚焦老城区居民居住条件成套化改善和历史文化保护传承相结合。这是喀什老城区、拉萨老城区、伊宁老城区的城市更新实践当中反复证明是正确的方法，北京也在实践，应当在《城市更新法》中做出明确规定。实施方式应采取政府主导与居民参与相结合，建立政府部门、规划单位、 专家、 街道、居民代表和企业共同参加的合作委员会，国家补助资金、省市配套资金、各部门资金、银行贷款统筹管理，吸引和带动社会私人资金投资。

四深刻理解把握以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务。要把老城区历史文化保护传承与居民居住条件改善作为国家历史文化名城政府实施中国式现代化的重中之重，在保护中发展，在发展中保护，历史文化街区的保护也在保护修缮的同时逐步更新设施，提高居民的居住环境，旧城改造与名城保护从对立走向统一，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴添砖加瓦、贡献力量。

以上提案内容都得到了回复和采纳。

城市更新与历史文化保护传承案例

永新古城

永新古城城市更新与历史文化保护传承工作可以作为两者相结合的示范案例。永新并非历史文化名城也不是名镇名村、历史文化街区，它只是一般县城。这种县城全国有1000多个，老县城留下不多的一些老建筑，新建筑穿插其中，街区历史风貌不佳。随着新县城的建设，年轻人都去了新区，老城区就剩下老年人以及贫困人口，面临着复兴的需求。

2019年，时任中规院院长的杨保军作为总规划师带领我们团队前去永新调研，为永新古城的保护与城市更新把脉。城市更新行动一定要先让历史文化保护的专业团队介入，挖掘历史文脉，确认保护建筑、传统格局和历史文化要素等。哪些建筑需要保护，哪些可以更新改造，由保护规划来决定。在对永新的历史文化挖掘中，文物古迹和传统格局非常重要，在规划中不一定恢复，但要尽可能多种方式展示出来。

左：古城与山水关系图；右：县坊图

古城的目标定位是宜居宜业宜游，既要吸引外来游客，也为老城内部居民服务。规划从山水格局融入、空间网络修补、特色风貌重现和功能活力提升四个方面对古城进行保护和更新。因为古城格局还在，但是风貌破坏比较严重，所以在建筑风貌方面，我们也做了大量的分析和规划工作，探析传统空间和现代空间的结合。

建筑风貌分类评估

对于核心区里的建筑，我们针对它的价值、风貌保存情况进行分类，对于一些风貌比较好的，比如文物建筑、历史建筑和传统建筑我们建议保护修缮，对于一些不协调的建筑，主要是提升它的风貌，以立面改造使它协调。

核心区建筑分类整治

传统风貌建筑结合新的功能进行修复改善的策略，抓取当地传统建筑特点，然后在修缮当中加以运用，对传统建筑主要是修缮外观，内部加以更新，适应现代生活的需要。对于现代民居楼房也不是一拆了之，而是进行外立面的装饰改造，如在沿街建筑一二层的高度增加的白色网格体系、立面表皮创意装饰等，建设出统一和谐的沿街商业氛围。

传统建筑修缮案例

功能提升方面我们考虑了业态优化、界面业态管控、特色功能培育、文化旅游引导，综合提升古城活力。在特色功能培育中，将红色文化、传统艺术、美食文化等，尽可能挖掘和融合到更新当中去。最初是会选择一些具有带动作用的业态，可以吸引更多的业态进来。后期根据活化的程度，业态还会不断地动态调整。

核心区规划设计总平面

采取微更新方式，对于老建筑主要是以修缮为主改善设施，吸引年轻人进来；对于现代不协调的建筑也仅仅是做了风貌的协调。保留原住民，对老城区的公共服务设施进行完善，满足居民需要和旅游需求。对于里面的一些空地，我们规划建成口袋公园改善街道环境。每个公园根据自身的主题对永新的历史文化进行深度挖掘与再现。街道环境的改善成为吸引了老百姓在这里居住和活动的重要因素。小孩儿都非常喜欢在这儿玩，有些街道空间可以做当地民俗演出等。

利用闲置空地建设口袋公园

规划还将非遗与物质文化遗产相结合，废弃蚊香厂改造后变身永新非遗文化新窗口——篾匠店形成古城传统手工艺文化展示的重要场所，包含古城传统文化展示、竹编手艺展示、文创产品展陈及售卖等。很多当地的年轻人来这里就业，听说能够在家门口能够就业，他们就纷纷回来。年轻人回到老城区，为老城区注入活力。

蚊香厂

永新县老城通过绿化和花卉营造街道空间取得了非常好的效果。在营造过程中，空间美学艺术家张海燕秉承因地制宜，用当地的植物进行花艺创作，以花为媒介，在当地进行花艺指导，提升当地居民美学情操，积极主动营造美好街道环境。将来我们走了以后，他们就是维护街道的主力军。增强居民参与感，能够更好使得这个地方可持续发展。打造鲜花满城的氛围，让园艺之城成为永新新名片。

五一古城生活节系列之“缔造古城美好生活”生活美学课堂

永新推进人人参与、人人尽力、人人享有“整洁、舒适、安全、美丽”的社区环境，使得古城居民拥有更多的获得感、幸福感和安全感。随着古城更新计划的推进，在城镇化进程中的返乡者，游客人数剧增，古城重新焕发活力。这是让当地居民能够体会到城市更新和历史保护的成果，在吸引年轻人进来就业的同时，也发展旅游，增加他们的收入。实施过程中采取综合的政府主导，政府和企业来共同成立运营管理公司。规划在其中统筹，建筑师、景观师、媒介、外来的投资者和当地居民等，形成合作伙伴关系，共同推动老城区城市更新，最大限度地保留原居民，保留它的物质文化遗产和非物质文化遗产。

古城运营模式

这个方法是我认为落实了习近平总书记说的应采用微更新，用“绣花”功夫对待老城区的指示。老城区采用这种方式更新，政府花钱应该是最低的，主要的投入是用在基础设施改善上，比如电线入地。更重要的是，吸引外来资本，特别是吸引当地年轻人，为他们提供这样的场所，让他们参与到更新当中来，这个就是我们所提倡的。我们可以看到老百姓在改善之前和之后的对比照片，老百姓是非常拥护的。

左：更新前；右：更新后

我还有几个提案，其中一个是公益诉讼，通过最高检把历史文化破坏的一些案例作为公益诉讼方式来督促地方政府改正错误的做法。目前我国遗产公益诉讼工作已取得一定成效，但目前典型案例以文物保护单位为主，覆盖的遗产类型较为单一，对历史文化名城、名镇名村、历史文化街区、传统村落等复合型、活态遗产保护领域的公益诉讼关注较少，全国各地并未形成各部门协调联动的检查公益诉讼机制，具体工作推进存在一定障碍。针对以上问题，需要尽快建立历史文化遗产保护检查公益诉讼机制，全方位筑牢历史文化遗产保护法治屏障，建议：一是凝聚各方共识，将复合型、活态遗产保护作为检查公益诉讼的重点领域，构建部门协作、沟通协调的历史文化遗产公益诉讼机制；二是发挥典型案例警示宣传作用，加强多类型遗产保护典型案例发布。这个提案也已经取得了进展。在今年9月13日，最高人民检察院和住建部印发了《关于在检查公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》的通知，决定把历史文化名城名镇名村、历史文化名城、历史文化街区纳入公益诉讼中。

供稿单位：中国城市规划学会历史文化名城规划分会

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。