导读

中国城市规划学会科技奖是规划领域首个专享的社会科技奖，专门奖励规划领域的科学技术成果和规划科技人才，是学会的最高科技奖励。2022年度中国城市规划学会科技进步奖授奖项目共31项，其中一等奖4项，二等奖9项，三等奖18项。“中国城市规划”微信公众号将陆续介绍授奖项目。

深圳市规划国土发展研究中心的邹兵团队凭借P-FDEA规划政策运行体系，即由顶层设计（Framework Design）.分解实施（Task Decomposition and Policy Making）、跟踪评估（Policy Evaluation）、动态调教（Dynamic Adjustment）形成的逻辑自洽的政策运行体系获得2022年度中国城市规划学会科技进步奖三等奖。

项目名称：面向存量规划实施的P-FDEA规划土地政策运行体系

主要完成人：邹兵，施源，李怡婉，刘永红，林强，王广洪，冯小红，夏欢，刘瑞平，徐垣，陈江实浩，胡淙涛，杨耀森，谢锋，王钰莹

主要完成单位：深圳市规划国土发展研究中心

一、技术研发背景

深圳城市的发展创造了世界工业化、城市化和现代化史上的奇迹。城市规划在其中起到了关键作用。增量时期，深圳建立了以法定图则、近期建设规划及年度实施计划、规划标准与准则、规划委员会制度等为代表的一套适应新增用地建设规划技术和管理制度体系，支撑了城市快速扩张时期的空间有序发展。但随着城市进入存量发展时期，过去成功的规划管理制度已很难适应新的形势发展要求，城市规划工作重心随之由关注新城建设、规模扩张转向城市存量、品质提升。2012年，深圳市在部省联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》的指导下，率先启动了新一轮土地管理制度改革，以期解决空间资源紧约束问题。但在实践的过程中发现面对新增用地不足，存量用地违法建筑多，利益关系复杂的现实问题，单纯依靠“土地”这单一的改革要素难以解决。城市已经没有足够的土地（二维空间）解决存量发展面对的问题，亟需通过城市规划这一公共政策的“手”来调节多方利益。与此同时，城市规划亦无法单纯通过规划体系重构、规划手段提升来解决存量的问题，需要通过土地、行政等多领域改革共同推动规划的落地，发挥城市治理核心手段的作用。为此，基于“规土合一”的优势，深圳市综合运用“规划+土地”为核心的政策工具箱，创新性地开展了存量时期新型规划国土管理制度改革。

自2012年起，受深圳市规划国土部门的委托，我中心陆续启动了系列课题的研究，并逐步探索构建出一套由顶层设计、分解实施、跟踪评估、动态调教四大板块构成的“P-FDEA”规划政策运行体系，以此推进了深圳市规划土地政策的创新与实践，促进公共政策走向更高水平的科学性和有效性，实现政府精准治理的核心目标。

图1：总体思路

二、主要科学技术内容和科技创新点

系列课题研究针对存量发展时期的新型规划特点——“蓝图规划”向“政策规划”转变，从全局性、系统性出发，探索建立了一套“P-FDEA”规划政策运行体系，即由顶层设计（Framework Design）、分解实施（Task Decomposition and Policy Making）、跟踪评估（Policy Evaluation）、动态调教（Dynamic Adjustment）形成的政策运行体系（Policy System）。具体探索构建了政策顶层设计、实践探索、跟踪评估、动态调教等四个板块的内容，提出了存量规划实施的制度构建与政策设计思路，建立制定年度改革计划的滚动实施机制，创建了立体化、常态化的实施跟踪评估机制以及重点专项研究反馈调校机制。最终搭建形成了相对完整、逻辑自治的政策设计、制定、实施、运行的总体框架，而每个板块各自形成了既有内容的关联，又相对独立完整的内容，支撑了总体框架的顺利运行。这些课题的研究和实践为存量时期规划土地管理制度构建提供全面技术支撑。具体而言：

一是在精准研策（Policy System Framework Design）方面，探索建立了逻辑自洽的存量规划土地政策框架。明确存量规划土地政策的核心价值倾向。结合存量时期规划、土地转型的需求，明确城市对存量规划土地政策的价格倾向和预期目标，为后续政策制定政策指明方向。通过《深圳市土地管理制度改革顶层设计》《深圳市规划国土治理体系优化研究》等系列课题，全面构建了政策创新的顶层设计，提出了“规划为龙头、土地为基础、生态为底线、体制为保障”的新型规划国土管理制度改革思路。

图2：存量规划政策系统构建模型及结论

二是在精准施策（Annual Task Decomposition and Policymaking）方面，通过构建了“顶层设计-改革年度实施”的计划体系，按照先易后难、循序渐进的原则，编制2012-2021年度的《全面深化规划国土改革年度实施机制及方案设计》，实现顶层设计目标的逐层分解和逐年推进。同时，通过年度改革实施方案主动对接市级重点改革工作，搭建起各部门共同参与、共同推进的改革平台，为深圳存量规划国土政策体系的构建与实施提供了抓手。

三是在精准评策（Policy Evaluation）方面，形成了立体化、常态化的动态跟踪和评估机制。通过每年《深圳存量土地规划管理制度政策评估》及《规划国土改革动态分析》对年度实施方案进行跟踪和评估，对顶层设计目标的落实情况进行分析和评价。

四是在精准调校（Dynamic Adjustment）方面，创建了“靶向发力”专项优化调校机制。对跟踪评估中发现的政策本身及其实施存在的问题，通过每年若干个专项研究课题基于当前的实施环境、实施条件及政策匹配度等，对顶层设计的总体思路与目标进行反思，提出优化改革思路的方向，适当丰富与调整目标、策略、措施。

图3：以存量二次开发专项评估工作为例，研判剖析存在问题

三、与国内外同类技术比较

在与同类研究比较方面，国内外同类技术研究主要偏向于规划体系构建。一是从规划内容的刚性传导上，建立从城市总体规划-分区规划-详细控制性规划的传导体系，将城市总体规划目标逐层分解到具体地块。二是从时间维度，建立了城市总体规划-近期建设规划-年度计划的实施序列逻辑。三是从实施维度，建立了规划的调整规则、修编规程等，保障规划目标与城市发展相契合。本系列课题创新地将逻辑自洽的城市规划的体系框架，运用到公共政策领域。搭建了“P-FDEA”规划国土政策运行体系，实现了顶层设计内容的逐级分解及根据实施环境合理确定的时间序列的逐年分解。同时，通过长期的、连续的政策跟踪与评估、专项研究调校机制，不断开展政策的优化及对顶层设计的调校，保障了政策导向与内容符合城市发展的需求。

在与同类技术比较方面，探索性构建了“P-FDEA”的规划土地政策运行体系，并持续开展了近10年的年度计划编制、跟踪评估、深化调教等一系列工作（当前仍在继续进行），在国内尚属首例。

四、推广应用情况和应用前景

系列课题的顶层设计及年度计划模块直接推动深圳市规划和自然资源局形成全市层面的2012年、2013年、2014-2015年、2016-2018年、2019-2020年深圳市土地管理制度改革实施方案、市规划国土部门2014-2018年、2019年全面深化改革年度计划、2020年规划和自然资源改革工作计划、2021年规划和自然资源管理制度改革计划等多个改革年度计划，将改革任务落到年度。同时，通过年度动态跟踪与评估，推进综合改革任务的不断深化细化，切实推动了深圳存量二次开发，支撑城市高速高效发展。

系列课题的年度跟踪及评估调教工作模块持续推动深圳市城市更新与土地整备局政策体系的不断完善，包括将城市更新和土地整备等存量单元规划作为法定图则补充形式等思路被写入修订中的《深圳城市规划条例》；推动搭建了土地整备规划制度体系，为全国同类型规划编制提供借鉴。

系列课题搭建的P-FDEA规划土地政策运行体系特别适用于规划、土地领域单个或多个板块联动改革工作的开展，能够快速地构建制度框架，并进行分解、评估及校核工作，稳步推动改革落地、完善、优化与提升。其实践经验为国内其他城市公共政策制定运行、评估，调校等工作提供了可复制、可参考的经验。

五、经济效益情况

在经济效益方面，系列课题为研究类项目，间接经济效益主要支撑了城市更新、土地整备的实施，新增固定资产投资及招拍挂地价收益。考虑到顶层设计转化为政策、政策逐步进入实践环节的时间差，即进入“十三五”时期，深圳存量规划国土管理的相关政策特别是城市更新及土地整备在规划、土地、实施机制方面的政策才初步成型并日趋完善，城市更新及土地整备项目进入大规模的实施环节。

在社会效益方面，系列课题是落实国家赋予深圳深化土地管理制度改革先行先试重大历史命题及全面深化改革工作的重要抓手，为创建“深圳模式”提供了面向实施、可操作的行动计划和决策依据；推动出台了存量规划国土系列政策文件，如《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》《全面深化规划国土体制机制改革方案》《关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》等，加快了城市更新、土地整备的实施、生态文明的建设等工作步伐。推动了存量规划有效实施，保障了城市高质量发展，提升了民生福祉。深圳在几乎没有新增土地可用的情况下，通过构建新型存量规划土地管理制度，高效推动了存量用地的再开发，依然取得GDP持续保持9%的高速增长，固定资产投资持续增加，产业转型升级有效推进，提供了全市一半商品住房，落实了轨道三期和一大批学校、医院等公共配套设施，为大空港、华为科技城等重大项目提供了空间。坚守了市域一半面积的生态空间，营造宜居宜业城市环境。坚持存量发展模式，通过创新存量规划土地管理制度，推动了存量用地高效再开发，守住全市一半面积的生态红线，为市民提供了生态宜居的生活环境，为城市发展提供了高质量的生态安全。

六、知识产权情况及他人评价

系列课题的核心成果获得深圳市十八届优秀城乡规划设计三等奖；形成标准规范5项重要政策文件的制定，并及时开展优化及调校工作，有力地支撑了相关领域的改革工作，助推深圳存量时期城市的高质量发展；完成6篇高水平的学术论文在国内核心期刊发表，并受邀在国内外多个学术会议上做经验宣传，起到了很好的带动示范作用。

供稿人：邹兵，深圳市规划国土发展研究中心总规划师；李怡婉，深圳市规划国土发展研究中心主任规划师。