改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，但也衍生了“土地财政”依赖、耕地消耗过快、生态环境退化等弊端。党的十八大以来，中央提出了推进生态文明建设和高质量发展等一系列新理念，并于2019年颁发了“建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见”（简称《若干意见》）。目前，以国土空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度正在建构之中。

由于我国已经基本实现了从计划经济体制向市场经济体制的转型，国土空间规划和用途管制所面对的权利主体呈现多元化，因而土地发展权也就成为了一个亟需探讨的命题。本文基于国际比较和国情分析，从公法和私法视角阐释土地发展权，从法定主体和程序的视角阐释土地发展权的赋予，并辨析其与规划控制机制的关系。

需要指出，在相关文献中，有的称“开发权”，有的称“发展权”，其对应的英文均为Development Rights。本文结合中文语境，“空间开发权”对应于国土空间总体规划所授予的空间开发权利，以功能区为尺度，其权利主体是市县人民政府。“土地发展权”则对应于地块上的建设、使用、经营等权利，由政府主管部门依据法定程序赋予权利人。此外，市县人民政府土地行政主管部门和规划行政主管部门已经合并为一个部门；鉴于土地管理和规划管理是不同的职责，为了表述清晰，针对2018年后的情形仍分别简称“土地部门” 和“规划部门”。

1.国外经验介绍及国内研究综述

1.1 国外的土地发展权及公权私权的运作方式

就英国而言，1947年的《城乡规划法》界定了“发展”的范畴，规定了所有“发展”都需要获得规划许可。在许可制度下，以图改变土地当下使用状态的“土地发展权”并非源于成文规划的直接授予，而是来自于政府颁发的行政许可。美国则与英国不同，在土地私有和区划制度下，土地所有人的发展权利由成文规划即区划法直接赋予，但规划的制定无疑仍涉及公权力。可见，无论在英国还是美国，基于土地私权的土地发展权，其权利和边界均是由公权力来界定和保障；其土地发展权利的赋予，或是以许可方式（by permission），或是以赋权方式（by rights），这是由其政体和发展历史等因素所决定的。

1.2 国内学界对土地发展权的相关研究

国内学界关于土地发展权的观点可谓莫衷一是。就其权利来源而言，有的从规划实践角度，认为土地发展权来源于空间管制权或规划权；有学者则基于法律视角，认为土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种权利形态，因而具备用益物权的属性。此外，关于因土地发展权配置引发的利益分配问题，相关研究曾对“涨价归公”“涨价归私”和“涨价共享”这3种模式展开讨论，并提出引入发展权跨区域流转机制，以破解主体功能区划和空间管制带来的区域不公平问题。

2.我国公法、私法视角的土地发展权界定

2.1 公法视角的界定

从公法视角看，现行《土地管理法》第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”。这里的“使用”实际包含了“发展”的含义，因为根据该法的配套法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称《暂行条例》）（1990，2020），“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营”，“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”。《暂行条例》所列举的“土地使用权”的权利内涵，显然都属于“土地发展权”的权能。至于《土地管理法》所明示的可以依法“交由单位和个人使用”的农村集体经营性建设用地，其“经营性”属性与“土地发展权”的意涵也是一致的。此外，《土地管理法》《城乡规划法》等公法不但确立了国有土地和集体土地出让、转让等规则，并列举了基于土地使用权的发展权的具体权能，同时也界定了土地使用权出让的前置条件和土地发展权利的行使边界。

鉴于党中央国务院已经决策建立国土空间规划体系，2019年修正的《土地管理法》与新规划体系作了衔接，阐明了“国家建立国土空间规划体系”，“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”

2.2 私法视角的界定

从私法视角，2007年出台的《物权法》将国有土地使用权界定为“用益物权”，并规定了土地市场的运作方式，如“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。” 2020年颁布的《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》），关于物权的规定被纳入其中的“第二编物权”。《民法典》对基于土地所有权和基于用益物权的“建设用地使用权”“土地承包经营权”“宅基地使用权”等关系到土地发展权的权能均作了详细界定。如第二百四十条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；第二百六十三条：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”；第三百四十四条：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”等。

3.土地发展权赋予的相关主体与程序

3.1 城镇国有建设用地发展权赋予

目前，我国城镇国有建设用地使用权的取得方式包括出让和划拨两类。关于出让方式，根据现行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及《房地产管理法》《城乡规划法》和《土地管理法》，首先由市县人民政府土地行政主管部门（简称“土地部门”）会同城乡规划行政主管部门（简称“规划部门”），以及建设、房产等管理部门，根据政府批准的国有土地使用权出让计划，共同拟定出让地块的用途、年限、出让方式等要点，报经政府审批后实施。然后由土地部门编制出让文件，发布招标（或拍卖、挂牌）公告，按照法定程序确认出让（中标）对象；再由中标者与土地部门签订出让合同，并缴纳土地使用权出让金及契税等费用。此外，还需向规划部门“领取”建设用地规划许可证，并向登记机构申请建设用地使用权登记，获得权属证书，从而完成土地发展权的赋予（图1）。此后，如果土地权利人确需改变土地用途的，应当经土地部门同意，报原批准用地的人民政府批准。这个过程涉及经规划部门同意和规划调整、出让合同变更和补交出让金等。

采用划拨方式供地的项目主要为政府投资的市政和公益性项目。根据《政府投资条例》（2019）、《土地管理法》和《城乡规划法》，国有划拨土地的发展权赋予过程包括核发建设用地预审和选址意见书、投资主管部门审批、建设单位提出建设用地申请以及土地部门划拨土地等程序（图2）。

▲ 图1 | 城镇国有出让土地发展权赋予主体与程序

资料来源：根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(2002)、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(2020)、《中华人民共和国土地管理法》(2019)、《中华人民共和国城乡规划法》(2019)、《中华人民共和国房地产管理法》(2019)、《中华人民共和国契税法》(2020)、《上海市城乡规划条例》(2015)自制。

▲ 图2 | 城镇国有划拨土地发展权赋予主体与程序

资料来源：根据《城乡规划法》(2019)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2021)、《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》《上海市城乡规划条例》(2015)自制。

3.2 农村集体建设用地发展权赋予

农村集体土地不同于国有土地，其所有权和用途管制权分属不同的主体，因而土地发展权赋予体现了土地所有者的权利行使和行政主体的土地用途管制权行使的两个过程。

以集体建设用地中的宅基地为例，据2021年修订的《土地管理法实施条例》，农村村民以户为单位向农村集体经济组织提出宅基地申请，依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡镇人民政府审核批准。前者是土地所有权人的权利体现，后者属于政府的行政管理事权。乡镇人民政府的审核内容，根据《关于进一步加强宅基地管理的通知》（2019），主要包括乡镇国土空间规划和村庄规划、农户资格、是否满足“一户一宅”规定、宅基地面积要求等。

4.土地发展权赋予的规划控制

4.1 国土空间规划与国土空间开发保护

新的规划体系建立以后，“多规合一”的国土空间规划分为“五级三类”，自上而下和上下互动编制。国土空间总体规划优化国土空间格局、确定空间发展策略，属于国土空间资源配置范畴，是各项土地使用和土地发展权利赋予的前置条件。

以市级国土空间总体规划的制定为例，首先要落实全国和省级国土空间规划所传导的主体功能定位，承接耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、新增建设用地规模等管控指标，并确定市域空间开发保护总体格局与划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间控制线；然后划分规划分区；再将规划分区转译为城镇和村庄土地使用规划图，相应采用土地用途分类标准。

根据《若干意见》，国土空间总体规划“体现国家意志和国家发展规划的战略性”；“市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排”。国土空间总体规划获批，意味着规划期内的空间格局、各类用地指标和管控要求等已经明确；对市县政府而言，则是被授予了辖区的空间开发权利和保护责任（图3）。

▲ 图3 | 国土空间规划—空间开发权—土地发展权认知逻辑示意

资料来源：笔者自制。

4.2 土地发展权赋予与“规划条件”和“规划许可”

市县等地方政府依据其国土空间总体规划，依法行使空间开发权；即通过规划编制、基础设施建设等程序，将“生地”变为“熟地”，将空间资源变为土地资产后进入土地一级市场（图3）。城镇国有土地使用权出让或划拨——赋予权利人以土地发展权，由市县人民政府批准，由土地部门负责操作，具有资源配置和资产运作的双重特征。尽管规划一般不直接配置土地发展权，规划编制或修编也并不意味着既有土地权利人获得了土地发展赋权，但在城镇建设用地出让或划拨过程中，规划控制机制不可或缺。根据《若干意见》，“在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”；“在城镇开发边界内的建设，实行‘详细规划+规划许可’的管制方式。”

《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规，对城镇国有土地出让和划拨，对集体建设用地使用和经营性建设用地出让等，已经设置了详细的规划控制规则。如在城镇出让国有土地使用权，规划部门“依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”等。

4.3 土地发展权行使与“规划管制”

城镇国有土地和集体建设用地权利人在获得土地发展权后，其权利的行使，诸如房屋及设施建设和改造、房地产物业使用、出租或转让等，既受法律保护，同时也受法律和法定程序的规制。这里的规制既是来自各级人民政府土地部门的地政管理和土地督察，也来自相关规划部门的全周期“规划管制”。

此外，由于土地发展权具有物权的属性和权能，其行使的期限往往很漫长，期间内外部发展条件都会发生变化，相关物业抑或被出租或转让，有时确实需要改变或调整发展方式；这就牵涉到用地性质和物业形态的变化，有些变化可能会突破既定的“规划条件”。应对此情形，《城乡规划法》《民法典》等法律均作了相关规定。

5  结论

在社会主义市场经济和建构国土空间开发保护制度的宏观背景下，研究我国的土地发展权问题具有重要的学术和实践意义。尽管在我国的相关法律法规中没有“土地发展权”的表述，在公法和私法领域均有关于土地发展权的权能内涵和权利边界的明确规定。在当前的土地用途管制制度下，基于城镇国有建设用地使用权的土地发展权利赋予，可采用出让或划拨方式，有相应的法定程序，主要属于地方政府土地行政范畴；农村集体土地发展权的赋予则体现了土地所有者的权利行使和行政主体的土地用途管制权行使这两类过程。在上述土地发展权的赋予程序中，规划控制均具有不可忽缺的重要作用。

就土地发展权赋予的规划控制机制而言，国土空间总体规划授予地方政府空间开发权利和规定保护责任。地方政府依法行使空间开发权，将“生地”变为“熟地”，将空间资源变为土地资产。在建设用地出让和划拨过程中，地方政府规划部门依据详细规划等提供“规划条件”，并实施“规划许可”管理。此外，土地发展权利的行使是一个漫长的过程，相关权利人和物业形态等均可能会发生变化，各级政府土地部门的管理和督察将始终伴随，规划部门则要负责全周期“规划管制”。