导读

作为国土空间规划实施的重要组成，从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，再到2023 年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中强调“健全国土空间用途管制制度”，国土空间用途管制从无到有，从平面到立体，实现了土地用途管制、城乡规划许可等用途管制制度的统筹融合。

为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于健全国土空间用途管制的要求，探索国土空间用途管制的新理论、新方法和新技术，城市规划学刊编辑部特邀12位专家进行“健全国土空间用途管制制度”学术笔谈。

健全用途管制制度的几点思考

叶斌（南京市规划资源局原局长，南京市人大常委会副秘书长，研究员级高级城市规划师）

一、现有的用途管制制度需要完善

《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。可以看出土地管理法所设定的用途管制制度的核心是农用地转为建设用地，对耕地实施特殊保护。目前，农转用的管理制度相对成熟。在《城乡规划法》中并没有出现用途管制的概念，但在该法的第三十七条、第三十八条规定了以划拨方式和以出让方式提供国有土地使用权的，需要提出出让土地的位置、使用性质、开发强度等规划条件。在地方实践中，规划建设管理原则上依据经批准的详细规划出具规划条件，管理制度相对成熟。这项制度实质是对国有建设用地进行用途管制。但这两项相对成熟的管理制度与《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”的要求不适应，需要健全和完善。

二、国土空间用途管制的内涵和特点

国土空间是一定区域范围内全域的三维空间，既包括地表，也包括地下空间和地上空间。其用途管制包括三维空间做什么用（用地性质）、如何使用（用地集约程度） 以及空间使用的外部形态和效应。用途管制是一项落实国家意志的公共管理行为，其目的是落实国家意志（节约集约使用土地，保护耕地落实粮食安全，国家生态安全），实现城乡公共利益（城乡安全韧性、城乡运行效率、基本公共服务均等、历史文化保护等）。空间外部形态是城乡公共环境的组成部分，具有公共性需要加以管制。同时，用途管制也是协调不同权利人权利之间关系的主要手段。

用途管制，不仅需考虑建设项目如何落地、建设用地如何使用问题，还要考虑农用地、生态用地的保护、合理使用问题。

因此，国土空间用途管制的特点包括但不限于：是一项强制性的公共政策，也是一种具有科学属性的技术活动，其涉及对象除了自然属性的国土空间以外，还牵连城乡的经济社会发展，最终为人服务；同时，用途管制所涉及的地域范围，应该是全域的，既包括城镇（建设用地），也包括农村（村庄以及农用地），既包括地表，也包括三维的地下与地上空间使用与形态。

三、对分区分类的理解

对国土空间的分区分类目前有多种分类。

土地分类有多个角度。《土地管理法》第四条规定将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并分别定义了三种用地的内涵。从实际操作看，上述分类并不能满足用途管制的实际需要，因此自然资源部办公厅发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，尽管尚有不足，但已较客观地反映了土地用途管制所涉及的基本深度和广度。

土地分区的定义也不断深化。近年来，有所谓生态、生产、生活空间的分类方法。《土地管理法实施条例》第三条统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求，是一种分区方法。自然资源部2020 年9 月出台的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》把规划分区分为一级规划分区和二级规划分区。一级规划分区包括生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区等7类，在城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区中分别细分二级规划分区。2020 年10 月江苏省自然资源厅《江苏省市县国土空间总体规划编制指南（试行）》在部指南分区的基础上，增加了各分区的管制类型（禁止建设、限制建设、有条件建设、允许建设），并增加了各分区的管控要求（如“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”等）。

总体而言，由于科学的土地用途分类是编制各类规划、实施许可、形成不动产权利的基础，分类较细，一般在详细规划编制中使用；而分区是在归纳分类的基础上，对城乡空间用途进行结构性表达，分区较粗，具有意向、相对模糊的特点，一般在市县级国土空间总体规划中表达，可以理解为建设项目准入（选址阶段） 的基本依据。

四、用途管制阶段与分类划分，以及用途管制的法定依据

在国土空间用途管制的实践中，用途管制将分为两个阶段。第一个阶段是项目选址阶段，涉及项目是否符合分区管控要求，项目落地是否涉及农转用，是否实施土地征收等问题。这个阶段的特征是土地使用者尚未取得土地使用权，相关的管制工作由政府以及相关部门作为主体进行审批审核。第二个阶段是具体地块的用途管制，发生在土地使用权获得阶段的前后：在使用权获得前，明确建设用地规划条件或农用地、生态用地各地类的使用规则；在使用权获得后，明确按照用途管制使用土地，形成不动产权利。对农用地而言，明确农用地在农业产业结构调整时各地类的转换规则，防止非粮化，也是用途管制重要的内容。

用途管制的法定依据将是两类。一类是土地使用权获得以及相应土地使用的通用规则，包括各类法律、法规、行政规章，以及相应的技术标准规范。另外一类是国土空间规划，具体在第一个阶段项目选址与准入阶段依据国土空间总体规划，第二个阶段依据详细规划。

五、南京市的实践

南京市在用途管制的实践中，在现有的农转用和建设用地规划管理两项管制制度的基础上，把用途管制扩展到生态用地和农用地，初步建立了新形势下全域全要素用途管制制度。

在《南京市国土空间规划条例》（2023 年1 月施行） 专设了国土空间用途管制一章，在第二十条明确了“依据国土空间规划，对农用地、生态空间、建设用地，以及农用地和未利用地转为建设用地实施分区分类用途管制制度”，明确了国土空间用途管制应当符合的一般要求，同时对4种类型的用途管制明确了专门的特殊要求。