城市群是当今世界城镇化的主流和大趋势，是我国城镇化的主体形态，在引导人口和要素布局、提高产业分工和效率水平、促进大中小城市协调发展等方面发挥着重要作用。中央财经委员会第五次会议明确提出，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力；中央财经委员会第七次会议又提出，要形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。党的二十大报告指出，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，为今后一个时期城市群发展指明了方向、提供了遵循。

我国城市群建设取得积极进展

党的十八大以来，我国城市群建设取得重大进展，日益成为承载发展要素的主要空间形式，对完善“两横三纵”城镇化战略格局、优化区域经济布局、推动高质量发展发挥了重要作用。

顶层设计不断完善。近年来，国家发展改革委会同有关部门或指导地方编制城市群规划，明确城市群的发展目标、空间结构和开发方向，以及各城市的功能定位和分工。目前城市群规划已全部出台，京津冀、长三角、珠三角世界级城市群建设有序推进，成渝、长江中游、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾、哈长、呼包鄂榆、兰州—西宁等跨省区城市群和山东半岛、辽中南、山西中部、黔中、滇中、宁夏沿黄、天山北坡等省内城市群规划全面实施，有效指导了城市群发展。

城市群对全国人口和产业的空间组织和引导作用不断加强。目前，我国重点建设的19个城市群承载了全国75%以上的人口、贡献了85%以上的国内生产总值，已成为我国新型城镇化的主体形态和引领全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。同时，以城市群为支撑，沿大江大河和重要交通干线的发展轴带进一步夯实，串联东中西和协调南北方的“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，对全国人口和产业的空间组织和引导作用不断加强。

一批高质量发展动力源加快形成。京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游五大城市群，以约10%的国土面积集聚了全国超过40%的人口，创造了超过50%的国内生产总值。其中，京津冀、长三角、珠三角，集聚了全国近25%的人口，创造了全国37%的国内生产总值，逐渐形成世界级创新平台和动力源；成渝和长江中游城市群，人口、国内生产总值分别约占全国的16.2%和15.8%，逐渐形成支撑全国创新发展、经济增长的重要引擎，成为带动中西部地区高质量发展的动力源；其他重点城市群正加快成为推动全国形成高质量发展多极支撑局面的区域性动力源。

城市群协商合作机制和重点领域一体化水平持续提升。城市群协商合作机制不断完善，为推进一体化发展提供了组织和制度保障。如京津冀、长三角、珠三角城市群依托区域重大战略实施，健全中央层面领导小组、办公室及专项推进小组等机制，有关省市也建立了相应机构或机制，编制年度工作要点、行动计划等，实现了目标任务协同，形成强有力的组织保障。长江中游、北部湾城市群依托跨省合作基础，建立了省际多级协商合作机制和轮值制度，发布了合作重点事项或年度重点工作。同时，城市群在交通基础设施、产业创新、统一市场、生态环境、公共服务等重点领域加大合作力度，一体化水平明显提升。交通一体化方面，京津冀、长三角、珠三角等城市群城际轨道网初步形成，北京、天津与河北实现公交、地铁一卡通行。产业创新协作方面，长三角三省一市共建科技资源共享服务平台，积极推动科技创新券通用通兑。统一大市场建设方面，京津冀三地口岸合建“快速反应通道”；长三角三省一市优化跨省审批流程，统一市场准入制度和考核标准。生态环境联防联治方面，多个城市群建立了大气污染联防联控机制，开展跨境水域污染综合整治。公共服务互惠共享方面，京津两地优质学校在河北设立分校，多所高职院校开展跨省市招生，多个城市群实现异地就医直接结算，通信、社保、旅游等领域互通共享不断深化。

推进城市群高质量一体化发展的战略方向

受地理区位、资源环境禀赋、经济社会发展基础等长期因素影响，不同地区城市群整体实力、合作成效和一体化水平仍存在显著差距。下一步持续推进城市群高质量一体化发展需要在以下几方面重点发力。

更加注重提高城市群综合承载能力。我国城市群多数地区资源环境承载能力较好，是集聚经济和人口的重点区域。然而，部分城市群整体发展水平较低，对经济和人口集聚能力不强。

更加注重发挥核心城市辐射带动功能。一方面，部分城市群核心城市综合实力较强但辐射带动作用不足。如，2010年至2020年，19个城市群中，核心城市（直辖市、省会城市和计划单列）增长人口占城市群新增总人口的89.4%，长江中游、成渝、哈长、关中平原、辽中南、滇中、山西中部、兰西等城市群核心城市以外的地区呈现人口负增长。另一方面，部分中心城市发展能级不高，城市人口规模和经济体量偏小，难以发挥辐射带动作用。

更加注重发挥区域市场一体化的重要作用。一方面，城市群内部地方保护和市场分割现象还大量存在，随着经济发展形势变化低层次的重复建设和同质竞争愈加严重；另一方面，城市群各地区之间制度、规则、标准的不统一，导致许多事项均需要政府“一事一议”推进，一体化推进效率较低，亟待加快引领全国统一大市场建设，积极开展区域市场一体化，在制度规则、商品市场、服务市场、要素市场、流通体系、市场监管等方面统一开展探索。

更加注重构建科学分工、错位互补的产业一体化发展格局。部分城市群内部产业发展同质化问题依然突出，城市间支柱产业重合度较高，产业布局趋同，存在产业“拼抢”、直接竞争现象。城市间缺少纵向联系和合理有效的分工合作，导致主导产业本地配套率不高，合理的产业梯度和紧密联系的产业链尚未形成。

更加注重健全一体化发展多层次协调机制和常态化推进机制。部分城市群还未形成领导有力、执行高效的工作机制，一些跨省区城市群虽已建立有关机制，但模式较为松散，落实重大决策、推进重大项目、定期沟通协调的功能还不完善。部分地区行政区思维尚未打破，除了跨界环境共治、市场监管等个别领域外，利益共享、成本共担机制建设尚未实现突破，制约了市场在资源配置中理应发挥的决定性作用。

推进城市群高质量一体化发展的政策建议

坚持因地制宜、尊重规律、突出重点、分类推进，持续增强城市群综合承载力，培育高质量发展增长极和动力源。

制定城市群发展和管制导则。充分认识城市群建设对优化我国城镇化空间格局、构建高质量的区域经济布局的重大意义。制定城市群发展和管制导则，基于城市间要素分布和流动特征、经济社会联系强度等指标，充分运用大数据等现代化手段，建立科学统一、动态调整的城市群重点建设区范围划定标准和指标体系，在保障连续性和稳定性的基础上，定期评估、调整城市群开发边界。在空间开发管控、生态环境保护、统一市场建立等重点领域，强化城市群建设的硬约束，严禁触碰生态保护红线，严控轨道交通建设“一哄而上”，严格节约集约利用土地，严控地方政府债务风险。

与发展阶段相适应分类推动城市群有序建设。优先重点支持发展程度较高、一体化程度较好的少数成熟型和快速成长型城市群率先发展，尽快形成支撑全国高质量发展的新兴动力源，同时在城市群一体化发展体制机制创新方面形成示范效应，总结一批可复制、可推广的成功经验。引导各地在制定城市群实施方案中，尊重区域经济发展规律，明确城市群开发的时序安排、发展方向和建设重点，坚持滚动开发、有序建设，坚持成熟一片开发一片，避免大规模低效无序蔓延。

以增强区域融通引领城市群一体化发展合作机制。完善城市群治理法律法规，以国家相关区域协调发展法律法规为基础，明确政府间竞争和合作的主要内容、权力与责任、解决冲突的方式与利益补偿机制，对区域公共事务合作治理机构的产生、职责、权限、运行机制等予以规范。探索设立城市群共同发展基金，重点用于解决生态环境保护、水资源利用、跨区域公共设施建设和区域发展不平衡等问题。鼓励有条件的城市群建立统一的规划委员会和区域协调组织，实现各地规划统一编制、统一实施。

开展城市群市民化综合改革试点。探索建立城市群市民化综合改革试点，加快推动城市群户籍政策一体化改革，健全以居住证为载体、与城市群范围内居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，提高城市群地区人口吸引力。加大“人地钱”挂钩政策向试点城市群倾斜力度。赋予先行先试权利，在土地制度改革、公共服务供给、成本分担机制等方面探索经验。

加强城市群高质量一体化发展监测。建立城市群高质量一体化发展监测机制，完善统计指标和评估体系，加强动态跟踪研判，及时发现突出问题，采取针对性举措化解突出矛盾。增强城市群建设国家顶层设计的科学性和严肃性，不得随意更改城市群的名称和范围，强化空间开发管制，支持合作机制创新。

（作者：欧阳慧系中国宏观经济研究院市场与价格研究所副所长、研究员，李智系中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员）