作者 |

祁　帆（中国国土勘测规划院规划所副所长）

刘邦瑞（安徽省国土空间规划研究院工程师）

张晓玲（自然资源部国土空间规划研究中心原副主任）

候鸟在云南省丽江市拉市海湿地栖息、飞翔（2023 年 11 月 24 日摄） 梁志强摄 / 《瞭望》新闻周刊

陕西秦岭，我国生物多样性保护优先区域之一，也是国家重点生态功能区，为许多濒危、稀有和特有动植物提供了栖息地，是国家重要生态安全屏障。

不久前，陕西省发展改革委（省秦岭办）、陕西省气象局联合发布的《秦岭生态气候公报（2022年度）》显示，秦岭生态环境质量呈现逐年向好发展趋势。2022年，秦岭生态环境质量达到优良等级的区域持续扩大，面积占比提升至99.3%，较2021年增加0.3个百分点；水源涵养能力达278.6毫米，高于多年平均值。陕西省林业局公布的数据也显示，目前，秦岭森林覆盖率达82%，成为全国最绿区域。这仅是我国协同推进国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等区域一体化生态保护和修复以来的一个缩影。

重点生态功能区是指具有涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等重要生态功能，需要实施重点保护和限制大规模开发建设的区域。根据2010年底国务院印发的《全国主体功能区规划》，国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型等4种类型。

党的十八大以来，我国重点生态功能区保护网越织越密，制度设计日臻完善，各地配套政策不断跟进，国家重点生态功能区成为了加强绿水青山转化为“金山银山”的重要保障，以及生态文明建设的重要立足点。

半数以上国土划入重点生态功能区

我国是全球生态系统中生态类型多样、生态功能重要和脆弱性兼具的国家。早在2007年，国家就发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》，旨在通过建立重点生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。按照规划，国家重点生态功能区涉及436个县级行政区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的41%。

重点生态功能区是主体功能区战略的重要组成部分，随主体功能区战略纳入“多规合一”的国土空间规划后，成为以生态安全格局支撑优化国土空间开发保护格局的重要手段。《全国主体功能区规划》划定重点生态功能区后，其分布形成了“两屏三带”生态安全格局，即青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。

党的十八大以来，我国不断优化生态功能区布局。2016年9月，国务院发布了《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，原则同意将240个县（市、区、旗）和东北、内蒙古国有林区87个林业局新增纳入国家重点生态功能区。此次范围调整后，位于国家重点生态功能区内的县级行政区数量，由原来的436个增加至676个，占全国陆地国土面积的比例由41%提高到53%。

2022年10月，党中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，进一步优化了重点生态功能区布局，将生态安全格局向“胡焕庸线”以东以南延伸，增加了太行山—燕山、武夷山、鄱阳湖、洞庭湖以及海岸带重要河口、海湾等重点生态功能区，提升了对我国人口密集的东南地区的生态空间“就近”供给能力，进而保障了这些我国城镇化发展重要战略区域的生态安全。

至此，我国重点生态功能区已覆盖了高山大川密布的世界屋脊，巍峨的群山，奔腾不息的江河，茂密的森林，绿意盎然的草原……不论是从青藏高原到东海之滨，还是从北方防沙带到美丽的南海诸岛，重点生态功能区保护下，万物共生的和谐画卷逐渐展开，尽显自然与生态之美。

推动“绿水青山”转化为“金山银山”

重点生态功能区是我国生态功能最重要、生态条件最好的区域，是天然的“绿水青山”。

近年来，随着生态保护力度不断加大，我国生态恶化趋势已基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，青藏高原、长江流域、黄河流域等重点区域的生态系统质量得到了整体提升，“绿水青山”正转化为“金山银山”。

——划定红线持续巩固生态空间保护。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度。为实现对极重要生态空间的精准保护，国家在国土空间规划中划定了生态保护红线，面积共计约319万平方公里，其中陆域生态保护红线约304万平方公里，占陆域国土面积比例超过30%；海洋生态保护红线约15万平方公里。划定的生态保护红线，整体保护了我国最典型、最原生自然生态系统的各级各类自然保护地，保护了全部无人为活动矛盾冲突的生态功能极重要和生态极敏感脆弱生态空间。

——加大保护修复力度守牢生态安全边界。生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。为加强重点生态功能区建设，提升自然生态系统质量和稳定性，国家逐渐加大生态保护修复力度。

数据显示，2012年以来，我国在青藏高原、黄河流域、长江流域等重要生态区部署实施50余项山水林田湖草沙一体化保护和修复重大工程，完成修复治理面积5.37万平方公里；实施海洋生态保护和修复重大工程，整治修复海岸线近2000公里、滨海湿地超过4万公顷；森林覆盖率由21.63%提高到24.02%，是世界上森林资源增长最多的国家。

——准入负面清单倒逼发展绿色产业。协调生态环境保护和经济发展，关键在于统筹发挥好生态产业化和产业生态化两个主体的关键作用。

2016年10月，国家发展改革委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，要求国家级重点生态功能区县级政府要因地制宜制定限制和禁止发展的产业目录，对生态环境排放标准不达标的企业要进行升级改造，依法淘汰严重污染环境、严重破坏区域生态、严重浪费资源能源的产业，依法关闭破坏资源、污染环境和损害生态系统功能的企业，倒逼地方积极探索发展绿色产业的路径。

近年来，我国生态环境保护与经济发展更加协调，绿色发展空间进一步拓展。2022年，全国地级及以上城市空气质量优良天数比例达86.5%，重污染天数比例首次降到1%以内。

——转移支付有效提升区域基本公共服务保障能力。通过转移支付，可以弥补重点生态功能区所在地保护生态环境的“机会成本”和外溢价值，提高生态功能重要地区基本公共服务保障能力，激发各地保护生态环境的积极性。

2009年12月，财政部印发《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，明确了国家重点生态功能区转移支付的范围、资金分配办法、监督考评、激励约束措施等，正式建立国家重点生态功能区转移支付机制。此后，该项政策不断优化完善，补助范围不断扩大，补助资金不断增加，到2020年，该项政策已经覆盖全国31个省（区、市）818个县域，累计投入超过6000亿元。该项政策实施以来，重点生态功能区县的一般公共财政预算支出总体水平明显提高，2020年与2010年相比，一般预算支出提高了3.49倍，达到与城市化地区总体水平基本持平，是农产品主产区总体水平的1.47倍。

在中央纵向转移支付外，有些地方还开展了跨区域流域的横向生态保护补偿，例如浙皖两省新安江—千岛湖、赣粤两省东江流域、贵州省赤水河等流域都建立生态补偿机制。

紧盯短板弱项优化配套政策

重点生态功能区划定和政策实施以来，在保护“绿水青山”和涵养生态功能方面取得了显著成效。同时，在协调开发保护关系、完善政策体系、健全绩效考核方面仍然存在短板弱项。

下一步，需要针对这些短板问题着重发力，整合形成政策合力，强化全生命周期监管，促进形成全社会共同建设重点生态功能区，共享人与自然和谐发展成果的良好局面。

首先，协调好生态保护与经济社会发展的关系，加快打通“两山”转化路径。发挥重点生态功能区的生态优势和资源优势，积极推动生态产业化和产业生态化。例如，在重要防风固沙区，鼓励和支持“光伏治沙”等绿色能源发展与生态治理的共赢模式，鼓励以沙漠、戈壁、荒漠为重点建设大型风电光伏基地；在畜牧业为主的区域，建立稳定、优质、高产的人工饲草基地，推行舍饲圈养；在中药材资源丰富的地区，建设药材基地，推动生物资源的开发；在海洋生态功能保护区，发展海洋生态养殖、生态旅游等海洋生态产业。

建立健全生态产品价值实现机制，提升生态功能区可持续发展能力。总结浙江“两山银行”、福建“生态银行”等地方实践经验，探索建立生态产权界定、生态资源收储、产业导入运营、生态资本增值和收益共享机制。加大基础设施和基本公共服务倾斜，打破生态功能区可持续发展瓶颈，减少重点生态功能区过度依赖中央财政转移支付，增强自身可持续发展能力。

其次，完善配套政策体系，形成多方协同共建的政策合力。加强中央层面的政策协同和部门协调，紧紧抓住“人、地、产、钱”等关键要素，完善重点生态功能区配套政策体系，出台与主体功能定位相挂钩的自然资源政策，增加政策含金量和精准性。

最后，强化全生命周期监管，完善权责匹配的绩效考核机制。建立重点生态功能区动态监测监管机制，基于“双评价”和国土空间规划实时监测网络，对重点生态功能区建设的重要任务和突出问题等进行监测预警和评估，将评估结果作为财政转移支付、绩效考核的重要依据。

实施差别化的绩效考核，在重点生态功能区内，将生态保护红线、生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入清单执行、公共服务等作为重要的绩效考核指标。

原文刊于《瞭望》2024年第4期。