导读

2019年11月2日，习近平总书记在上海视察时，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，这为上海城市建设的高质量发展提供了根本遵循和实践方向。详细梳理人民城市理念的发展背景以及在上海城市更新中的多样化实践，以黄浦江两岸公共空间为主体，论述了其发展演变历程，探讨新时期人民城市建设背景下滨水公共空间更新的特殊性，提出“以公共性塑造人民的水岸”的城市发展路径，并进一步拆解为“公共的文化发展理念、公共的空间塑造方式以及公共的空间治理模式”三部分。在“上海2035城市总体规划”以及“一江一河”发展战略部署的背景下，提出对基于人民城市理念的黄浦江水岸发展的积极展望。

作者

丁  凡，同济大学艺术与传媒学院学术发展部副主任，助理教授，博士

伍  江，中国城市规划学会副理事长，同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师，法国建筑科学院院士，同济大学超大城市精细化治理研究院院长

引    言

2015年12月中央城市工作会议提出“两个坚持”原则，指出“我国城市发展已经进入新的发展时期，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，这可以看作人民城市理论发展的逻辑起点。2003年提出的“以人为本”的科学发展观逐渐深化为“以人民为中心”，并落实在城市的发展与治理中。2019年11月习近平总书记在上海视察时，首次完整提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。2020年6月十一届上海市委九次全会审议通过了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，将人本价值作为推动城市发展的核心取向，同年上海成立了人民建议征集办公室。习近平以人为核心的城市观是对以人为本的科学发展观的继承和发展，是人民中心思想的体现。同时，“人民城市”理念是现代化城市治理体系的核心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

1 “人民城市”理念指导下的上海城市发展

“人民城市”理念已成为当今上海城市发展的核心要义。上海在“十四五”期间，要自觉把人民城市建设重要理念贯彻落实到城市发展全过程和工作各方面，努力创造更多生动的人民城市建设实践。上海立足打造人民城市建设的“上海样本”，提出了“五个人人”目标愿景。“以人民为中心”的城市建设思想内涵包括许多方面：体现在“一江一河”的城市发展布局中，继黄浦江两岸核心段45km岸线贯通开放后，苏州河中心城区的42km岸线公共空间也在2020年底实现基本贯通；体现在城市更新的各个维度，例如加快老旧住房加装电梯，帮助“悬空”老人下楼等“民心工程”；体现在“人人都能有序参与治理”的社区治理路径中，形成“三师三顾问”协同治理机制，打造共建共治共享的“朋友圈”；体现在数字化的城市治理能力中，政务服务“一网通办”，城市运行“一网统管”，成为城市治理的领跑举措。

“以人民为中心”是加快推进城市更新的出发点和落脚点。“人民城市人民建，人民城市为人民”，提供高品质生活、建设高品质空间、不断满足人民群众对美好生活需要，这是社会主义现代化城市的应有之义。在城市空间塑造及更新层面，“人民城市”的建设理念广泛应用在大都市社区生活圈公共绿地中，应用在休闲生活圈规划中，应用在城市滨水空间生产中，应用在上海社区更新工作中，也体现在未来社区的规划中。同济大学伍江教授公开发表了“人民城市”的价值体系初探、将“人民至上”刻入城市基因及城市空间的人民性等议题。伍江教授强调了“人民城市”在中国特色社会主义发展和构建和谐宜居社会中的重要意义，认为“人民城市”是五“生”共同体，即“安全韧性”的生存共同体、“安居乐业”的生活共同体、“多元包容”的生机共同体、“迭代进化”的生态共同体、“传承不息”的生命共同体。这些共同体深刻反映了城市空间更新中对人的生存状态的思考，倡导从“人”走向“人人”，即强调共同、共有、共存的公共性内涵。

2 上海黄浦江两岸的公共空间建设历程

上海依水而兴，黄浦江两岸滨水区的开发与建设见证了上海城市的发展，对上海独特地域文化的形成和演变具有重要的意义。黄浦江水岸建设对于人民城市的建设具有重要推动作用。随着20世纪90年代城市更新的重点向滨水区转移，上海已经逐渐打破了被黄浦江一分为二的城市格局——浦西和浦东成为同等重要的城市中心展示面。黄浦江作为上海城市文化的载体，其再生的过程逐渐映射出这座城市的精神和灵魂。黄浦江水岸区域发展特征与上海的城市气质所契合，“海纳百川，为我所用”。因此，黄浦江两岸成为上海城市形象的展示舞台以及城市营销绝佳地点。黄浦江两岸的再生符合新时期上海城市发展的政治决策正确性、经济导向性以及以人为本的社会性考量，符合新时期上海城市更新的价值取向。

自2002年黄浦江两岸综合开发以来，黄浦江已经由“工业锈带”转变为“生活秀带”“发展绣带”，水岸空间逐渐呈现出多样化的特征。新时期上海的水岸不仅仅有优秀的历史街区、大量的工业遗产，还有丰富的滨江公共休闲空间，以及在新时期日益凸显的创意与文化空间。2017年12月31日，从杨浦大桥至徐浦大桥黄浦江核心区域45km两岸岸线实现了公共空间贯通并于2018年1月正式开放，从空间意义上实现了还江于民。其中，杨浦滨江（东外滩）、北外滩、陆家嘴、外滩、南外滩、世博滨江浦西段（里滩）、世博滨江浦东段及后滩区域、徐汇滨江（西岸）、前滩、滨江三林段等十处水岸区域性节点形成了各具特色的滨水公共区域。黄浦江沿岸正式开启了由生产型的岸线转变为市民公共休闲空间的进程。

2018年上海发布了《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划（2018年—2020年）》，围绕提升品质、拓展空间及打造世界级滨水公共开放空间整体景观形象，将新增贯通5.5km滨江岸线，新增绿地和公共空间约160hm2。2019年，上海出台《黄浦江沿岸地区建设规划（2018—2035年）》，规划范围自闵浦二桥至吴淞口，长度61km，总面积约201km2，致力于将滨江地区打造成为具有……人文内涵丰富的城市公共客厅……2010年在黄浦江两岸举办的上海世博会将上海城市的精神展现在全球公众的视野中，提升了上海在国际政治与经济版图中的地位。分别在黄浦江西岸（2015年）、东岸（2017年）及杨浦滨江（2019年）举办的三次“上海城市空间艺术季”系列品牌文化活动激活了上海城市的文化价值，并赋予人民以新的身份及文化认同。

“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，其内涵指向在城市建设中要贯彻“以人民为中心”的发展思想，这与黄浦江新时期发展“还江于民”的发展目标相一致。将黄浦江作为上海市民的共有资产，使其真正成为城市的文化、社会与生活的中心。“黄浦江是上海的母亲河，黄浦江沿岸是上海未来发展不可或缺的宝贵资源，是强化城市核心功能、提升城市软实力的重要空间载体。要深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，认真践行‘人民城市’重要理念……坚持以人为本强化功能品质，加快建设具有全球影响力的世界级滨水区。”

实际上“人民城市”的理念早已体现在上海黄浦江两岸的公共空间更新中。以上海的外滩为例，其滨水空间经历了两次大规模的改造。其中2007年的外滩区域的重建计划是作为2002年开启的上海城市滨水区综合复兴的重头戏。当时上海赢得了主办2010年世博会的机会，上海政府利用大型文化事件的契机进一步完成上海城市更新。外滩的文化价值被突出强调，以回应当年世博会的主题“城市，让生活更美好”。为了将外滩归还人民，重建计划的第一个也是最重要的行动是减少地面的交通车道。外滩隧道的建设始于2007年7月并于2010年4月竣工。外滩地面道路从双向11车道减少为双向4车道，保留的车道主要是出于对公共交通的考虑。地下建设了双层隧道，该隧道长3.3km，南起老太平巷，途经中山路，穿过苏州河，延伸至东大名路、吴淞路并抵达海宁路。2008年，在工程开始不到两年后，外滩延安快速干道（原亚洲第一弯）、上海吴淞路闸桥被拆除，清除了阻挡河流景色的视野阻碍。

2007年外滩滨江重建是对外滩在城市定位中新的思考，是对上海城市整体战略转型的呼应。滨水区应该成为外滩沿线历史建筑的配角并挖掘历史记忆与文化内涵。通过将穿过外滩的大量交通引至地下，为地面街道活动留下了更多公共空间。规划在人行道与防汛空箱之间增设中间高度的平台广场，滨江地区由空箱顶和坡道、活动平台和广场，以及地面人行道形成3条南北向连续贯通的人行通道，疏解高峰时段的南北向人流。这种改变也实现了街道至堤顶的平稳过渡。在不同水平面上建设了一系列的草坪，由斜坡连接，梯度范围调至3%至5%。设计方案减少了堤岸的裸露面积，为公共聚集活动提供了更多空间。同时，外滩建筑前的人行道被拓宽10—15m。2007年的改造计划也提出对外滩地区生态环境的改善，在不对优秀历史建筑产生遮挡的前提下，增加了乔木与灌木的数量。宽阔的人行道充当了城市美化带，聚集了街道设施、草坪、布告板和绿色植被等。除了外滩公园和陈毅广场等现有地标，福州路和外滩交汇处还建立了金融广场。2008年3月1日，经历了一个世纪历史的外白渡桥被拆除维修，并在2009年2月重新开放。所有这些设计方案都点亮了这片具有历史意义的滨水区。

过去外滩作为城市的交通干道，其交通功能要优先于历史文化价值，现在将交通功能安置于地下，恢复外滩原有的城市公共空间，这体现了对于城市空间品质的追求，同时也体现了“以人为本”的城市精神。外滩公共空间“割裂与回归”的过程伴随着市民空间的“割裂与回归”，代表新时期的人民城市的新精神（图1）。

3 以公共性塑造人民的水岸

3.1   理解水岸的公共性

1968年法国马克思主义哲学家和社会学家亨利·列斐伏尔将接近城市的权利视为人民企图形塑自身认同的表现，认为缺乏公众的参与等于城市的死亡。大约同时，大卫·哈维出版了《社会正义与城市》，对城市权利与社会正义的关系等问题进行深度反思。2003年米歇尔·福柯在《城市权利》一书中，对城市权利与公共空间的关系进行了专题研究。2010年爱德华·索亚出版了《寻找空间正义》，对城市权利的空间性进行了探索。纽约的文化地理学家唐·米切尔认为城市权就是对进入城市、在城市体面生活、民主管理城市的要求和呐喊，是当代社会正义实现的重要途径和方式，城市权的核心是争夺城市公共空间。在曼纽尔·卡斯特尔主编的论文集《城市、阶级与权力》中，认为城市是社会阶级之间利益和观念冲突的动态过程的体现，而城市空间是服务于社会阶级之间操控和反操控的一种物质机制。哈维曾对“空间正义”进行了集中探讨，即是否应该以及如何在城市空间规划中贯彻社会正义的原则问题。从政治哲学角度出发，“所谓空间正义，就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”。

由于城市是人造的空间，城市人对自己创造的生活、生产的空间天然地享有支配权，城市属于人民。然而在过去几十年高速发展的城市化进程中，无论是对资本还是对权力的追逐，都使得城市更新过程中的空间正义被剥夺。空间的不正义往往围绕着城市公共空间私人化、空间与社会隔离、居住差异等空间资源分配不公的问题而展开。而当下正在进行的城市更新应该重视并将这一部分的空间权益再次释放出来，还给本来就拥有它们的人民。借用列斐伏尔在1974年提出的“空间生产”理论，城市发展与更新可以理解成为空间的实践与空间的再实践（或者可以理解为空间的生产—空间的衰败—空间的再生产）。“空间正义”作为一种社会价值观，同时也是贯彻以人为本的科学发展观的必然要求。

2013年利比·波特和凯特·肖出版的《谁的城市复兴？城市更新策略的国际比较》一书探讨了在城市复兴这样一个当代城市政策中，究竟是谁的城市复兴？谁从这些城市转型中受益？我们必须认识到，城市更新是由一系列的利益相关者共同计划和传递的。空间正义的城市更新需要保障市民、政府及市场之间的话语权对等，以及平衡三方的利益关系。

人民城市强调人的主体性地位，强调共享的理念。人民城市的最本质的内涵是探讨人与空间之间的关系。如果以上海的黄浦江公共空间为例，公共空间承载着公共价值，而人与空间的连接，在于其公共性。作为全球网络和城市前沿空间的联结者，水岸一直都承载着城市灵魂并反映着某个地域的独特性。在世界众多城市中，水岸振兴对于城市未来的繁荣以及打造令人羡慕的生活标准而言是一个重要的举措。作为城市空间更新与转型中的领先场所，水岸在全球范围内进行竞争，吸引着新的住户、投资者和游客。水岸再生具有一定的复杂性，涉及物质环境、利益主体、开发机制和管理体系的复杂性等。靠近水岸的土地是拥有强烈景观对比的共享空间，在这里，当地社区居民、开发商、政客和规划师、港口当局以及环境保护人士的观点都需要被调和，多样的目标需要被合并。水岸的公共性特质，决定了水岸应该被全体公民共同享有。水岸再生涉及一系列的利益相关者，如何避免私有化的倾向进而保证水岸的公共价值是值得我们重点关注的。水岸空间的最终导向应该是为人而设计。

3.2   塑造水岸的公共性

3.2.1   公共的文化发展理念

如何去塑造水岸的公共性，首先体现在公共的文化发展理念上。习近平总书记指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求……让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福美好的生活。”黄浦江两岸的公共空间建设应该以人民为中心，以文化为基石，满足多人群的生产、生活、文化心理及身份认同需求，打造高标准、多侧面、形象丰满的人民城市实践区。黄浦江两岸的城市空间承载了近现代以来上海城市发展的历史文化积淀。在突出公共性的文化发展理念的同时，黄浦江两岸发展区域应有重点区分，例如徐汇滨江、后世博园区、北外滩滨江区、杨浦滨江等不同片区应形成独特的创新发展定位，避免雷同开发，使其从黄浦江整体水岸发展中脱颖而出，形成独特的城市文化品牌。同时也应重点考虑：（1）在深度开发中怎样贯彻“人民城市”理念，如何在高起点上进行全域规划、总体设计、通盘考虑，避免各自为政；（2）注重功能开发，根据各个区段的不同特点和历史文化资源禀赋，如何实现经济、民生、文化等建设的协调发展；（3）研究提出“一江一河”互相呼应、各展风采、协调推进、实现高水平发展的对策建议。

3.2.2   公共的空间塑造方式

水岸的公共性体现在公共的空间塑造方式上。水岸再生中最常见的错误是让其舒适性体验仅停留在水边。无论建筑物是向内还是向外扩展功能，都应以促进公众对水岸的可达性和可见性为设计目标。阻挡海岸线的高层建筑，面向水岸背对城市的私人封闭住宅区，可以让住户看到水岸但限制了其他人的可达性——所有这些都是水岸线的不公正空间。公共领域的私人化限制了水岸可以为整个城市带来的益处。限制住宅使用的公共政策反映了这样一种合理的担忧，即这种用途可能产生仅为少数人保留的私人“飞地”。在低密度发展的情况下，这种担忧尤其严重，大量的独栋别墅会有效地封闭长途海岸线，使得公众无法进入。

城市是人类文明最重要的物质空间载体，城市的根本价值是创造宜居宜业的空间环境。“在城市建设中，一定要贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。”建设全民共享的水岸空间，可通过打造满足不同类别人群需求的产业区、市民友好社区、滨水公共空间等丰富的水岸空间。水岸空间的设计应该以满足不同人群的需求为目的，真正实现“人民城市人民享”。例如浦东新区的“望江驿”、杨浦区的“杨树浦驿站”等水岸基础设施，它们不仅面向市民游客等流动群体，还把服务对象扩展到社区和楼宇中。可建议的措施包括：（1）兼顾不同年龄层、不同阶层、不同背景的人群需求，实现多样性的产业优化布局和高度整合；（2）针对儿童和老年人等特殊群体的需求，打造环境友好、设施齐全、服务完善的社区生态环境，满足儿童和老年人等群体的幸福感、满意度以及对社区、城市的归属感；（3）利用工业遗存等特色，创造可漫步、可阅读、有温度人民共享的滨江公共空间，同时打造适宜多人群生活的城区环境，创建高品质的生态生活融合区。

3.2.3   公共的城市治理模式

水岸的公共性创造要注重创新性开发公共的城市治理模式，让更多的人民群众得以参与进来。“在新时代人民城市建设的实践中，上海坚持以人民为中心，鼓励居民全面参与城市规划和管理，共享城市发展成果，注重社会公平和社区认同，不断完善共建共治共享的社会治理新格局。”早在2021年9月上海实施的《上海市城市更新条例》就已经建立健全了城市更新的公众参与机制，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。广开言路、广纳民意，政府部门以此作为城市更新的重要依据，这有利于找准所需、理顺矛盾、凝聚共识。创建多部门协同管理的、公众广泛参与的、标准化、精细化的现代化城市治理模式，使得不同人群切实参与其中。就黄浦江两岸的开发建设管理主动问计于民、问需于民，充分汇聚人民的智慧和力量，使得城市的发展契合不同人群的需求，真正实现“人民城市人民建”。同时以社区为单位打造高水平的社会治理先行区，通过以社区和街道为单位进行“共建、共治、共享”的基层治理。

4 结   语

在2024年第一个工作日的全市城市更新推进大会上，上海市委书记陈吉宁指出，“加快推进城市更新，是城市建设进入新阶段的必然选择，是践行人民城市理念的内在要求，是提升城市核心功能的重要支撑，是推动经济持续回升向好的重要抓手。”在新时期“上海2035”城市总体规划以及“一江一河”发展战略部署的背景下，基于人民城市理念的水岸更新发展亟须得到深入挖掘。“一江一河”及其两岸区域是上海最宝贵的空间资源，是上海城市形象的标志性空间和体现功能辐射的关键区域。“一江一河”将会成为上海“人民城市”建设的一个缩影，而在其中黄浦江的公共空间建设与更新则会成为人民城市建设成果的重要展示扇面。“人民城市”的发展理念将为上海城市的水岸提供新的解决思路。

然而我们必须认识到，城市的更新对某些人意味着进步，而对另外一部分人则意味着衰退。城市中的人是由不同的逻辑互动关系组成的。城市是动态、不均衡的，并且充满了活力。动态的混合使得制定固定的总体规划变得非常困难，因此应该灵活地进行问题处理。公共性探讨的是“人与空间”的关系，在城市更新的过程中，“人与空间”关系得以再次调适，因此公共性的内涵也将随之进行更新，或许这正是人民的水岸最需要关注的方面。同时，以人民为中心是宜居城市发展建设的核心思想和灵魂，是衡量宜居与否的标尺和明镜。因此，黄浦江两岸更新的过程中应该更加关注人民的公共利益，关照不同阶层人群多样化的需求。在打造水岸公共空间“公平、公正、公开”的基础上，真正实现人民城市“共建、共治、共享”的目标。