导读

作为2022/2023中国城市规划年会备受关注和规模盛大的学术对话之一，“社会资本如何参与城市更新”于2023年9月24日上午在武汉召开。学会理事、江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任、教授级高级城市规划师丁志刚，围绕《社会资本如何参与城市更新——基于江苏的观察与思考》进行精彩主旨发言。

丁志刚  中国城市规划学会理事，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任、教授级高级城市规划师

一、江苏现状：社会资本参与城市更新的深度与广度均有不足

实施城市更新行动，国家重视、人民期盼、现实需要，是当前推动城市建设和高质量发展的重点任务。在城市更新过程中，如何引导社会资本广泛参与，对财政投入和国企平台提供有效补充，形成有为政府与有效市场相结合的新型城市开发建设机制是重要问题，在当前地方财政吃紧的情况下更具时效意义。从当前城市更新的项目实践看，社会资本参与的深度与广度均有不足。以江苏第一批申报城市更新试点的项目为例，以江苏第一批申报城市更新试点的项目为例，投资主体中社会资本（含共同投资）仅占15%；运营主体中社会资本（含合作运营）占33%，如果剥离合作部分，纯社会资本参与的比例更低。具体来看：

1.参与形式

社会资本独立统筹项目较少，多与地方政府、属地平台公司合作，并集中在施工、运营环节。江苏当前城市更新项目大多由政府主导，市、区两级国有平台公司统筹实施并发挥托底作用。除却自身即为产权人的情况，社会资本独立统筹更新项目的情况较少，且多集中在项目的施工、运营环节，对片区更新的全过程深度参与很少。

2.项目类型

主要集中于能产生空间增量收益或形成经营性资产的项目。南京、苏州等地反馈社会资本对低效产业用地更新项目，尤其是工业用地通过“变性增量”转型为新型产业用地或商业用地的介入度较高，这些项目产权结构较单一、无需配套大量公共设施，收益率较好，对社会资本吸引力较大。此外，在市政基础设施改造提升中停车场充电桩安装及运营等领域，社会资本也有不同程度参与。

3.地域特征

主要集中在经济活力强、建设增量空间有限的苏南中心城区。从企业反馈信息看，社会资本更热衷投身于南京、苏州、无锡等已深度进入城镇化中后期的经济发达城市中心区。一方面与当地政府能够在土地出让、既有建筑使用功能转换、项目审批流程简化、税费减免与融资支持等方面先行探索出台扶持激励政策有关；另一方面也与这些城市经济活力强、财政较为稳健、城市更新项目预期收益稳定有关。

二、堵点问题：平衡难、束缚多、渠道少、有顾虑

1.投入产出平衡难带来的参与意愿低

城市更新项目资金投入多、回报周期长、限制条件多、不确定性高，经过多年“旧改”“棚改”后，当前老城区未更新区域多为“难啃的骨头”。以南京秦淮区为例，辖区内全国重点文保单位占全市21%，历史文化街区占全市2/3，但同时超期服役的老旧小区和棚户区数量达751处，未成套化房屋达1.5万户，待更新的老旧楼宇近百栋，更新地块夹杂老旧住区宜居改善、历史文化保护传承等多重需求，需协调多方利益。此类项目中土地一二级联动未放开、获得相应资产权证难等因素制约着社会资本深度介入。税费问题则进一步加大了更新交易成本，其中土地增值税和契税问题尤为突出，在古城更新中，土地增值税往往累进至60%的上限，占综合成本比重可达50%以上，契税则因未在《契税法》中明确有视同征收的规定，实操中减免很难落地。

2.既有规程不适配带来的更新实施难

现行土地供应和规划建设管理的审批流程和标准规范，大多面向增量开发和新建建筑，不适应城市更新项目的实施需要。更新项目普遍需要多次规划和方案优化调整，现行串联式审批流程，时间长、事项繁复，审批效率较低，加重了社会资本的时间和资金沉淀成本。此外，部分项目存在国有建设用地和集体建设用地交错的情况，用地权属的置换和空间边界的调整依据不足。受限于场地和周边条件，更新项目往往难以满足既有规范对相关配套设施和基础设施建设、日照、间距、消防、绿地率等方面要求。

3.公开信息碎片化带来的参与渠道少

在城镇化进程减速换挡、核心城市建设用地日趋紧张的背景叠加下，通过城市更新参与本轮城市建设是市场现实之选，但社会资本难以及时全面了解更新资源和投资标的信息，获取的信息较为碎片化。一方面，多个企业反馈需要城市更新项目中基础信息调查的咨询与支持服务；另一方面，公开信息渠道的缺失，不利于资源对接整合、资产定价，背后则是地方政府对于更新底数不够清晰和统筹平台的缺失。

4.地方政府和部门对于社会资本参与存在顾虑

城市更新项目涉及民生事项多，不少地方政府和部门对于社会资本，尤其是追求快周转的民营资本深度参与存在风险顾虑。同时，部分社会资本抗风险能力弱、项目运作不规范、低价中标却难以保障质量，也会给项目实施造成负面影响。大型更新项目如果以社会资本主导进行多个更新环节联动，投入与收益的合理测算与界定、联动招标的组织与审查都面临更高的合规性风险。此外，多数城市更新的主要操盘方——政府和属地国企平台，缺乏城市更新专业人才，在现有知识储备、管理和操作经验等方面难以适应当前复杂的工作局面和要求，难以与社会资本开展有效对话，也难以从推动实施的角度进行因地制宜的合理裁量。

三、促进城市更新中社会资本参与的对策建议

因此，围绕社会资本真正积极有效参与城市更新，提出四点建议：

1.建立综合平衡机制，支持地方实践创新

建立“权-责-利”协同机制，鼓励以长期运营收入平衡更新改造投入，提高更新政策的协同配套性，在土地供应方式、更新改造模式、资产盘活、税费政策等方面探索创新，为社会资本深度参与城市更新赋能。针对历史遗留的无证建筑、各类公房、征收后保留建筑，鼓励各地完善出台产权确认、资产权证办理政策，为社会资本介入提供空间。针对低效产业用地类，鼓励土地用途混合利用和建筑复合利用，提高对新产业、新业态的承载能力，适当放宽分割转让、用途转换限制，加大自主更新正向激励和反向精准倒逼力度，鼓励采用转让、入股、联营等多种方式更新改造。优化土地增值税、契税等的计税规则和缴纳方式。允许将经认定的城市更新项目实施过程中的单一主体实施多地块归宗视同政府征收以利于税费减免。鼓励政策性银行和商业银行为城市更新项目实施主体提供长周期、低利率信贷支持。

2.优化政策标准体系，保障项目推进实施

从提升效率和推动实施出发，优化不同类型更新项目的审批流程和环节，鼓励各地对城市更新项目审批过程中遇到的土地整理、规划调整、方案审查、施工许可、消防审验、不动产登记等典型问题进行深化研究和科学论证，形成制度性经验。构建适用于城市更新的技术标准体系，推动各地加强对既有建筑修缮和更新项目中设施配套、消防、日照、建筑间距与退让、绿地率指标、市政管线布设等针对性研究，积极探索和主动作为，结合现行技术规范出台专门技术导则。允许确实难以满足现行技术规范的老旧小区、历史地段、风貌建筑改造类项目，在保障安全及消防、日照等“优化不恶化”前提下，适度放宽相应技术指标限制。

3.厘清存量空间资源，建立信息公开渠道

盘点城市建成区范围内土地、建筑物的权属信息，优先对国有资产进行普查，为推动存量资产分类处置、助力在实操层面有序形成城市更新项目库。围绕拟开展的城市更新项目，明晰政府诉求、依法分阶段公布土地、建筑物、历史文化遗存、相关行政许可等信息，为社会资本公开获得城市更新信息提供渠道。有条件的城市可建立城市更新信息系统，实行统一数字化管理。积极发挥第三方机构作用，开展更新项目信息调查、法律支持、税收支持等咨询服务。

4.稳定政策预期，推动政企务实合作

全面落实“竞争中性”原则，在能形成经营性资产的更新项目中广泛推动与社会资本的合作。一方面地方政府要发挥不同类型社会资本的长处。动态筛选和吸引在城市建设运营领域信誉较好、专业实力强的社会资本进入城市更新，从事前把关转向全过程监管，通过“红绿灯”的同步设置，在政企合作和博弈中形成共同投入、共同收益的理想局面。另一方面是要加强政府和属地国资平台的更新人才队伍建设，增强与社会资本的合作能力。加强专业、业务技能培训，发挥第三方智库支持作用，改变惯性思维、增强应对能力，形成能与社会资本合作的“城市更新一级市场”操盘队伍，实现在城市更新过程中的有效统筹和整体把控。

供稿单位：江苏省城镇化和城乡规划研究中心