导读

党和国家历来十分重视规划工作，城乡规划学和规划工作不仅是我国现代化建设和可持续发展的重要组成，也事关亿万城乡居民的日常生活。学会组织梳理规划领域重大问题难题，是推进规划工作进一步朝着科学化方向发展的需要，也是学会的基础工作之一。

在2022/2023中国城市规划年会的全体大会上发布了学会组织研制的2022/2023规划领域重大问题难题清单，希望以此为有关决策部门研判规划科技未来发展趋势、前瞻谋划和布局科研方向提供支撑，引导规划编制单位、科研机构、高校和规划科技工作者加强相关问题研究，强化科技协同攻关和成果转化应用，推动提高城市规划、建设、治理水平。本文为2022规划领域重大问题难题。

问题类型：产业技术问题

推荐者：中国城市规划学会山地城乡规划分会

作  者：邱建，西南交通大学建筑学院

关键词：城市更新；社会资本；城市规划

问题描述

城市更新是带动投资、促进消费、推动城市可持续发展重要产业发展方向。在城市更新中，一方面面临更新产业发展水平不高的突出短板，如砍伐古树名木、“拆真古董建假古董”等破坏性建设问题，更有生机和活力的城市经营产业模式尚不成熟，在兼顾城市更新“民生属性”和“市场机制”方面结合得还不够紧密等；另一方面面临产业发展“钱从哪里来？”的关键瓶颈，多数更新项目投入大、回报周期长，社会资本参与缺乏主动性和积极性，仅靠政府投资难以满足需求，资金缺口巨大。以四川为例，经摸底，全省“十四五”期间计划实施城市更新项目2700个，预计总投资约8400亿元，这些项目资金来源主要为地方财政资金和政府专项债券，大部分城市更新类项目社会资本投资参与意愿不强，需依靠政府投入兜底，面临着极大的资金压力。

突破以上短板瓶颈的核心在于解决钱从哪里来的问题，问题的化解最关键是如何引导社会资本参与城市更新。从规划层面引导不失为重要路径，通过梳理城市存量空间资源和低效资产，包装策划成可盈利、有现金流的项目，吸引社会资本投资，发挥市场机制作用，提高更新质量和效率，从而实现城市开发建设向“经营模式”的转变。

问题背景

2021年末，我国城镇化率已达64.72%，城市发展正进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的新时期，城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，人民群众对城市美好生活需要已从居住、交通、工作等基本功能，转向对更好的公共服务、居住品质、生态环境、文化特色、效率公平等高品质生活追求。当前，在应对我国经济发展外部环境不确定性以及需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的背景下，把城市更新摆在尤为突出的位置推动实施，有助于全面系统解决城市快速发展过程中积累的突出问题。为此，亟需加快建立政府引导、市场运作、公众参与的更新机制，推动城市更新产业快速可持续发展，其中，引导社会资本参与城市更新成为亟待解决的规划技术问题。

最新进展

国外发达国家对城市更新的研究主要集中于城市更新的发展分析、城市更新与绅士化、城市更新与文化遗产、城市更新与可持续发展以及城市更新与私人部门等五个方面。在城市更新的发展分析中，对社会资本的研究相对较少，已有研究主要起始于20世纪80年代，随着新区域主义兴起，西方国家在城市再开发项目中融入了对社会资本、根植性及授权等社会学理论，将社会资本作为城市更新政策、计划、研究报告中重要考虑的内容。比如苏格兰执行委员2002年发布的社区更新宣言、美国的城市状况研究、柏林的城市发展策略研究中均提到了社会资本在城市更新中的重要性。

国内研究偏向于实践层面，对现有金融政策制度、国内企业发展困境、产业发展、金融创新、具体项目的融资运作模式等方面进行研究，提出金融政策的改革方向，鼓励设立城市基金，发展REITs等引入社会资本方面的建议。此外，黄凌翔等（2021）基于价值捕获理论与财政可持续建立城市更新模式，用来识别可行的城市更新项目，明确项目优先时序。谢庆龙（2021）从时间、空间及参与主体的角度出发，提出全周期管理模式下实现时间上的资金平衡、片区整体开发模式下达到空间上的资金平衡、多方协同共建下解决主体间的资金平衡战略。未发现规划层面的相关研究报道，但以上研究可对本问题解决提供重要参考。

重要意义

一是有利于引导市场主体参与城市更新。有效调动多方力量参与更新工作，拓宽融资渠道，聚集社会资金，降低融资成本。二是倒逼地方政府树立城市经营意识。有利于转变地方政府更新思路从简单“花财政钱”搞建设向充分调动市场资源的“城市经营”转变，通过规划包装市场化更新项目，推动建立完整的市场化资产评估管理、建设管理、招商运营体系。三是有助于减轻地方财政压力。目前我国目前的城市更新项目主要集中在棚改、旧改、历史文化保护类等公益性较强的项目，资金来源多为中央和省级资金、地方财政和专项债，面临增加地方债务负担、加大财政压力的困境。从规划层面落实社会资本参与城市更新路径，可以为城市更新项目探索多元化资金来源渠道。此外，对完善城乡规划学科体系，使城市更新规划真正管用好用，有重要促进作用。