实现基础教育资源配置的公平统一

同济大学建筑与城市规划学院教授 赵民

农村基础教育设施是农村最重要的公共服务设施之一。我将通过对案例进行比较，与大家一起探讨农村基础教育设施的合理配置问题。中部地区以安徽省和河南省交界处的某县级市为案例，东部地区则以苏中地区某县级市为案例。两个案例地区均存在显著的农村劳动力外流和“留守儿童”现象。

中部案例区农村的学校虽已历经多次撤并，但迄今为止，基础教育设施的分散化特征仍然非常明显。基础教育设施基本依据行政区划等级配置，平均每个行政村设置一所小学，部分行政村还设置有中学；各乡镇镇区设置一所小学和初中。

东部案例区农村的学校已经被大幅度撤并，采取了集中式配置模式。各乡镇基本上仅在镇区设有一所初中和一所小学，并保留了部分撤制镇镇区小学，以提高便利性，曾经设置在村庄的小学和初中已经全部“上收”。

调查发现，“教学质量低”和“教育设施差”是农村居民反映最为强烈的问题，其后果是农村居民自发追求优质教育资源。根据在案例区的调查，村庄学龄儿童赴所属地级和县级市区就学的共占36.3%，在镇区就学的占23.6%；真正在本村学校上学的儿童仅占生源总数的1/4。既往的按照行政等级及均衡原则的分散配置模式已经难以为继。

集中模式下，由于集中了财力，学校的建设标准和管理水平大为提高，城乡学校的师生比也较为接近。但基础教育设施集中配置在镇区，给居住分散的农村儿童和家长带来了一定不便，其社会可接受性是一个必须要面临的问题。

根据在东部案例区所作的调查，82%的受访村民认为没有必要恢复已经被撤并的村小学。这反映了乡村小学撤并后经过一个“阵痛期”后已经达到了适应的程度。据抽样调查，目前60%的村民子女在本地镇区就学，这表明本地办学质量基本得到了村民的认可。

随着我国整体城镇化水平的不断提高，农村人口将持续减少，农村社区公共服务设施及基础教育体系的重构势在必行。我认为，惟有正视农村人口不断减少、义务教育生源向城镇集中的总体趋势，从各地的实际出发，在政策取向和规划策略上适时调整，才能实现基础教育资源配置的效率与公平统一。

农工因素与生活需求影响下的县域村镇空间

中国城市规划设计研究院教授级高级规划师 罗赤

工业化与城镇化进程中的县域规划，受到传统农业转型、工业发展选择、城镇生活需求等多重因素的影响，人口及生产要素在县域内的流动与再组织，使得县域内村镇和产业的布局与规模发生转变，县域一体化的程度也随之提高。

湖北省宜都市（县级）位于长江中上游山地向沿江平原过渡的地区，正处于由农业生产为主向工业化过渡阶段。一方面，工业向沿江地区集聚，形成包括依托本地区农产品的食品生产企业和产业园区，并带动沿江地区的城镇化发展；另一方面，丘陵山地地区仍以农业生产为主，所在乡镇的工业以农产品初加工为主，居住多呈散居形态。其产业类型结构及空间布局的变化，也影响着当地农民的生产—生活方式和居住形态的变迁。

随着乡村地区基础设施的投入，交通等条件得到改善。人们收入的提高和新交通工具的使用，使农民往来于居住与农业生产地以及从山地地区抵达务工的沿江地区或中心城镇更为方便。他们对生活便利性的需求（如购物、教育、卫生、邻里交往等需求），替代了原来传统农业生产时期的生产便利性需求（住地靠近农业生产基地）。

因此，伴随这一变革，在丘陵山区等主要农业生产区域，村镇空间将会由传统农业时期的散居状态向有一定配套的大型集中居民点或镇区集中，这是农民自发选择的结果。当然，集聚的过程虽然是一个趋势但也不会一蹴而就。

从全县域的空间布局来看，伴随工业的发展，宜都沿江的城镇将会由传统农业时期的分散布局走向集中连绵的布局，形成功能互补、用地有机组合、交通联系密切的沿江连绵城镇带，土地使用更为细化；而宜都的山地地区则会呈现向集聚区逐步集中的趋势。在全县范围内，人们可借助便利的城乡交通体系，以一种“流动的、弹性的”就业—生活方式进行发展城镇化，并逐步改善生活状况。

从宜都县域生产—生活关系和产业空间—居住形态的变迁案例中，可以归纳出如下几点：第一，县域规划中对农业因素应给予充分的重视，分析工业化与城镇化主要变量，因为其影响着村镇空间布局的形态。第二，县域规划中的产业分布受地理与区位条件的影响较大，而产业发展及其所提供的就业岗位是县域城镇化的基本条件。第三，县域城镇化并非意味着农业人口向县城或中心城镇单一地集聚。在一定时期内，城乡双居的生产—生活方式仍会存在，也决定着全县基础设施与公共服务设施的布局。

从“二元”到“一体化”

重庆渝蓉城乡发展研究院 赵宜胜

“生存还是死亡，这是一个问题”。1961年，简·雅各布斯以其鲜明的建设性的批判立场，发表了《美国大城市的死与生》，在西方规划界掀起了一场“大地震”。今天，同样的问题摆在了我们的面前。长期的城乡二元结构、在此基础上形成的政府职能分割以及非互联网时代的产业局限等现实障碍，使规划的有用性和可操作性受到了挑战。我们必须在政策、产业和空间三个层面，将城乡二元结构下的离散、割据，转变为城乡一体化条件下的聚合、协同。

在城乡二元体制下，城镇化成了消灭村庄和制造“城中村”的“始作俑者”，被屏蔽在规划管理之外的村庄，要么“等死”要么“作死”。只有将城乡规划的一体化以及村庄规划在《城乡规划法》里纳入法定规划，才能使乡村获得新生。

7年前，在重庆市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区之际，我们深入到重庆市九龙坡区千秋村，试图在当时快速推进的城镇化浪潮中做一个以保护“三农”为前提的村庄规划与实施的综合试验。事实上，当时周围的村庄，要么被纳入城镇征地而快速消亡着，要么正快速产生大量违法用地和违章建筑。

在城乡二元体制下，“望得见山，看得见水，记得住乡愁”只能是一个无法实现的乌托邦。2008年颁布的《城乡规划法》，使上述问题的解决成为可能。我们立即以此前以产业为主线并落实到土地和空间的总体规划为基础，完成了经国土部门和规划部门分别批准的土地利用规划和村庄规划，成为重庆市第一个“三规”叠合的村庄规划体系。

村庄规划对于规划界是全新的课题，不了解农村，不懂农村产业和农民生活及其在现代化过程中的需求和演变，照搬城市规划的一些原则和方法，也会让村庄“作死”。

村庄规划更重要的环节在于能否实施。现行城乡二元体制还在许多方面制约着村庄规划的落地实施，村庄规划蓝图的实现还有待于城乡一体化改革在多方面的推进，我国乡村的新生还在披荆斩棘的路上。

在城乡二元结构条件下建立的政策法规是一个自上而下的严格体系，处于基层的探索试验无法打破“上位法”的至高无上的权威地位，造成了“依靠现有政策去改革现有政策”的悖论。村庄规划解决了村庄建设的合法性，但村庄建设的可行性、现行的土地政策和金融体系从根本上制约着村庄规划的实施，面对美好的蓝图和广袤的土地，无论是村民还是外来投资者，谁都无法像城市经济那样获得金融等各类市场要素的认可和聚集，只能望“图”兴叹。

党的十八大吹响了新型城镇化的号角。我们相信，随着全面深化改革和城乡一体化的不断推进，我国的村庄不仅会生机盎然，还会成为美丽中国最生动的画卷。