作者 | 赵燕菁  中国城市规划学会副理事长、厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授

多年来，国家对各类文化遗产的保护不可谓不重视，但对遗产的破坏却依然系统性地发生。一个重要原因，就是对破坏责任无法认定。无法认定必然责任不清，基于责任的监督、奖惩也就无从谈起。

之所以会出现破坏力量与保护力量的不对称，很大程度是因为“破坏遗产的获益者是具体对象，但破坏代价的承担者却是抽象的社会”。假设一个人的行为对自身带来的好处是1千元，对一万人的社会带来的损害是1万元，只要制止这个行为的成本超过1元，就不会有人出来制止这个行为。因为制止这个行为的利益虽大，但却是和一万人均摊，而为此付出的成本，则要个体完全承担。这就是美国经济学家奥欧森在《集体行动的逻辑》里的发现。

因为破坏文化遗产的人好处巨大，而从事遗产保护的人获益微小，结果就是虽然破坏遗产的行为人人反对，但就是屡禁不止。解决不对称的办法只有一个，那就是让一个主体来代表“全社会”的利益。显然这个代表只能是政府。

但“政府”本身也是一个抽象的行为主体，只有保护的职责落在具体的部门和负责人，责任才能真的被落实。现实中，很多破坏行为直到今天都无法说清楚到底谁是始作俑者，谁该为此负责，就是因为没有具体对象承担破坏的责任与后果。因此，制止对遗产的破坏，要首先从明确遗产保护的责任开始。

第一，要明确部门

政府是一个高度分工的组织，每一项行政许可和事权都有特定的授权，因此，只有将保护的责任分解为不同的环节，才能和具体部门的行政分工准确对齐。对遗产保护而言，最重要的环节有两个：第一个环节是遗产识别；第二个环节是遗产保护。前者需要高度的专业知识，主要由文化部门和建设部门负责，这些部门要分别建立保护的名录，对其分类，分别提出保护的标准、准则。如果出现遗产识别的漏失，这些部门就要负起主要责任；而第二个环节则需要有充分的行政授权部门才能执行。按照中央部署，规划部门被国家赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，所有破坏文化的行为都绕不过规划部门的行政许可，因此，规划部门必须负起文化遗产保护“最后守门员”的职责。

第二，要明确层级

作为不同层级的政府，中央政府和地方政府要各司其职。现在很多遗产的识别任务交给地方政府，由于很多地方政府不具备这方面的专业知识，特别是遗产保护对地方发展短期内往往是负面的和限制性的，遗产认定权力的下放给地方政府留下很大的自由裁量空间。因此，在遗产识别环节中，上级政府应当负起主要责任，要将下级申报制改为上级指定制。只有这样，才能确保不会出现保护遗产的漏失。

在这个制度中，地方政府可以对上级政府漏失的遗产进行补充，对认定不准确的遗产进行具体复核，对定级不当的向上级申诉，但对被上级认定的遗产必须纳入保护责任。鉴于很多文化遗产“发现即破坏”，应当赋予文物机关“先保护，后认定”的权力，直接将发现列为受法律保护的“观察文物”，事后再根据考证结果，决定纳入正式保护列表还是撤除文物资格。

在保护环节中，地方政府，特别是规划主管部门，必须负起主要责任。这是因为所有破坏行为最后审批权在地方政府。但规划主管部门并不是政府行动的最终决定者，因此，一旦出现文化遗产的破坏，无论知情与否，市委书记都应当是第一责任人。作为登记的国家资产，文化遗产灭失的每一个环节，“从缘起到拍板”都必须被详细记录，作为“国有自然资源”资产注销的依据。

鉴于认定和执行分属不同事权和财政主体，上级部门应对其认定的遗产给予地方政府对应的支持——特别是对于财力较弱、行政层级较低，不具有承担重大国家遗产保护能力的地方政府，应由中央负担其财政和编制，甚至派出机构直接管理。由于地方政府文化遗产分布不均衡，文化遗产重要性和行政级别不一致，有限的文物保护的编制和财力应集中在上级主管部门手中。避免宝贵财力、人力分散在级别较低的地方政府。

此外，整个社会也应对遗产的保护负有监督责任，公众应成为遗产保护的重要力量。政府应当对舆论、媒体在保护方面的呼声予以更大的宽容，对于社会质疑要有更快的解释、说明和反应。要爱护社会上自发的遗产保护热情。

本地人应当是监督本地文化遗产保护的主角，要特别重视提高本地居民对身边遗产价值的认识。要将文化遗产知识和乡土历史文化纳入遗产所在地干部培训、大中小学教育，并在当地媒体广泛宣传。要树立全民珍爱文化遗产的良好风气，让更多人从小了解本土遗产资源，主动负起遗产保护的责任。

针对很多领导、当事人以为自己对遗产的破坏为了发展，是做好事，有必要将历史文化遗产保护/破坏的事件纳入地方史志、规划馆记载、展示，让文化保护的成败得失接受历史和人民的检验。要让大家知道无论保护还是破坏，都是要“入史书的”，要对破坏文化遗产的行为形成全社会的压力。

要建立系统化的制度鼓励民间遗产保护的行为。对于保护遗产做出重大贡献的个人和单位，要予以认定和记录。对于贡献突出的案例和个人，应在不同层级予以名誉或实物表彰。通过奖惩标准的设置，引导正确的保护行为。