作者 | 肖金成  中国国土经济学会理事长，中国宏观经济研究院研究员，国家发展改革委国土地区研究所原所长

党的二十大报告提出：优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。同时强调，以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展的城镇化格局。从城市群、都市圈发展视角构建高质量发展的国土空间体系具有重要的现实意义。此前的研究较多集中于对局部地区，如东中西部及东北地区的比较研究，或者针对都市圈或城市群进行的研究，而鲜有对国土空间体系和区域发展体系的研究，关于这方面的讨论也很少。因此，本文拟从建设都市圈、形成城市群、打造发展轴、规划经济区与培育增长极五个方面提出构建高质量发展的国土空间体系的设想。

一、建设都市圈

都市圈是都市辐射带动的范围，是城市圈的特殊形态。城市不论大小，都与周边地区存在密切的经济联系，也会对周边地区形成影响。所以，每个城市都有一个城市圈。随着工业化和城市化的推进，交通条件逐步改善，城市规模越来越大，对周边地区的辐射范围不断扩大，就出现了都市圈。

界定都市圈的范围，首先要确定都市的规模。在汉语的语境中，“都市”本身就含有“大”的意思，中小城市不能称为都市。根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》(以下简称《通知》)提出的城市划分标准，城区常住人口在1000万人以上为超大城市；500万人到1000万人为特大城市；300万人到500万人为I型大城市；100万人到300万人为II型大城市。常住人口为100万人的城市刚刚进入大城市的“门槛”，称为都市较为勉强，将人口规模在300万到500万人的I型大城市及以上更大规模的城市称为都市不会有异议。因此，常住人口300万人及以上的城市应成为都市的标准。应当注意的是，核心城市的常住人口不包括农村人口，也不包括远离城市的下辖城镇以及县城的人口。

目前我国城区常住人口超过300万的城市约有30个，并不全是省会城市。西部地区一些省会城市的人口规模达不到标准，东部地区部分非省会城市，由于符合都市的标准，被列入都市的名单。因此，我国的都市圈约有30个，未来，随着城市规模的不断扩大，都市圈的数量会增加到50个。

规划建设现代化都市圈的意义在于促进核心城市与周边城市(镇)同城化发展，以创新体制机制为抓手，推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业分工协作、生态环境共保共治，有利于实现城乡融合发展，为城市群高质量发展与经济转型升级提供重要支撑。

每一个都市圈都有一个核心城市，都市圈一般以核心城市命名。由于核心城市规模比较大，实力比较强，能够对周边地区形成辐射带动作用，不仅对周边的城市和城镇有辐射带动作用，对周边的农村也有较大的辐射带动作用。因此，都市圈建设有利于以城乡一体化为重点，构建新时代融合共享的新型城乡关系。应以市场化为重点，促进都市圈内要素自由流动，建立都市圈的合作机制。在此基础上统一规划，建设“轨道上的都市圈”，通过轨道交通把核心城市和周边城市联系起来，实现同城化。

二、形成城市群

城市群是由若干都市圈和城市圈相互耦合而成的城市密集区。城市群的形成应当具备三个必要条件：一是有相当数量和一定规模的城市；二是有一个以上的特大城市、超大城市或若干个辐射带动能力强的大城市；三是城市间的经济联系非常密切。

城市群中有一个以上的都市圈。如成渝城市群包括重庆都市圈和成都都市圈。长三角城市群由上海都市圈、南京都市圈和杭州都市圈构成。京津冀城市群也有三大都市圈———北京都市圈、天津都市圈和石家庄都市圈。哈长城市群由长春都市圈和哈尔滨都市圈所构成，山东半岛城市群由济南和青岛两个都市圈所构成，而关中城市群则由西安都市圈与周边的城市圈耦合而成。

城市群一般覆盖区域较大，一个城市群到底包括多少个城市，关键要看城市之间是否存在比较密切的联系。城市群范围的大小取决于城市规模、空间距离和城市之间的经济联系，不能人为确定城市群的空间范围。其中经济联系除了人流、物流、资金流和信息流之外，还包括产业链条的延伸与要素的无障碍流动。不能把城市群的范围无限扩大，但城市群可以对外发挥影响力、辐射力、带动力，引领周边区域加快发展。

城市群是历史发展形成的。城市群并非是一群城市的简单集合，而是具有一定的条件和标准。现代化都市和高速公路的出现是城市群形成的必要条件，都市依托发达的交通，与周边城市的联系越来越紧密，对周边地区形成辐射带动作用，形成都市圈，若干相邻的都市圈与城市圈耦合在一起形成一个新的区域形态，即城市群。因此，城市群的范围不可能很大，城市群的数量也不可能很多。

虽然城市群不是人为规划出来的，但城市群形成之后需要规划。改革开放40多年来，随着城镇化的快速推进，我国城市的规模越来越大，城市之间对要素的竞争也越来越激烈，都市之间存在严重的行政分割，严重影响区域经济联系和经济发展。在这种情况下，需要编制城市群规划，加强区域合作，使城市群中的每一个城市都具有特定的功能和明确的分工，实现功能互补与分工合作，促进高质量发展，提高城市群的国际竞争力。

三、打造发展轴

经济带和发展轴在空间格局上是有区别的。经济带是历史形成的，在两个城市之间建一条交通线，要素向交通线聚集便会形成一条经济带，无论有没有规划或政策，交通线上的产业、人口和城市一般比非交通线上的数量更多、规模更大，交通线对要素集聚起到了引领的作用。发展轴则具有主观能动性，打造一条发展轴需要制定发展规划，加大政策支持力度，改善基础设施，推动经济要素进一步聚集，使城市更多、更大、更好，这个过程就是打造发展轴的过程。由于打造发展轴需要增加投入，因此，在一定时期内只能打造一条发展轴，不能在所有的经济带上平均用力，平均用力就等于没有用力。

20世纪八十年代，时值改革开放之初，我国首先重点发展沿海地区，打造沿海发展轴。先后设立的五大特区均在沿海地区，开放了14个沿海城市，并在沿海开放城市设立了国家级经济技术开发区。在这一政策作用下，一大批沿海城市迅速崛起，如大连、青岛、宁波、深圳等，在沿海经济带的基础上打造了一条支撑经济要素高度集聚的发展轴。其后，国家实施长江经济带发展战略，打造沿江发展轴。长江沿岸的城市比较密集，除上海、南京、武汉、重庆等大都市之外，还有数量众多的大中城市，发展势头也非常好。

目前，中国己形成若干条纵横全国的经济带，如沿海经济带、沿长江经济带、陇海—兰新经济带、京广—京哈经济带、包昆经济带等，“二横三纵”的空间格局逐步形成。这几条经济带已成为我国承东启西、连南贯北的经济主骨架，为未来发展轴的规划奠定了基础，也是构建中国国土空间体系的纽带。在“十五五”规划时期，可以考虑依托陇海—兰新经济带，打造一条东西向发展轴。在“十六五”规划时期，可以依托京广—京哈经济带，打造一条南北向发展轴。

四、规划经济区

都市圈、城市群以及发展轴一般都是跨县、跨市甚至跨省的区域，但都是较小的范围，不可能覆盖全国。中国的行政区自上而下实行垂直管理，行政效率很高，但也存在横向分割、要素流动不畅等问题，影响全国统一大市场的建设。一般来说，省际交界地区都比较落后，就是受省际分割的影响，因此，应建立不同尺度的经济区，与行政区并行不悖，形成行政区和经济区“双轮驱动”的管理体系。经济区有大有小，一个经济区可以涵盖几个省，全国性的经济区应实现全覆盖，因为跨越了省级行政区，应在管理体制上进行探索。

经济区建设应以城市群为依托。城市群内的城市、产业与人口都比较密集，经济比较发达，可以辐射带动更大的范围。过去划分经济区就是划成几块，例如两分法、三大地带、四大区域，而较为科学的划分方法是依托城市群划分为八大经济区，每一个经济区里面都有一到两个城市群。如依托辽中南城市群和哈长城市群，规划东北经济区；依托京津冀城市群和山东半岛城市群，规划泛渤海经济区；依托长三角城市群，规划泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群，规划海峡经济区；依托粤港澳大湾区城市群和北部湾城市群，规划泛珠三角经济区；依托中原城市群和长江中游城市群，规划中部经济区；依托成渝城市群，规划西南经济区；依托关中城市群，规划西北经济区。经济区既是规划区，也是政策区，还是合作区。

五、培育增长极

增长极就是在很小的范围内集中投入，吸引要素聚集，实现经济快速崛起。通过设立“特区”来培育经济增长极是我国改革开放以来最成功的试验。在国家支持下，通过实施优惠政策、完善基础设施、强化服务和管理，在短时间内吸引大量投资者进入。增长极都是在较小空间范围内实施，像深圳、浦东和雄安新区，面积都是几百平方公里，增长极崛起后可以辐射周边地区。在较大范围内培育经济增长极效果差强人意，如果范围太大、投资太多，则产出效果可能并不理想。

深圳通过40多年的发展快速崛起，由宝安县的一个小镇发展成为一个人口超过千万的现代化国际大都市，充分证明了增长极战略的正确性和有效性。深圳特区成功的原因有两点：第一，深圳特区面积较小，政策与资金投入后容易产生效果。深圳特区最初的规划面积只有300多平方公里，如果当时规划3万平方公里，可能不会有现在的效果。第二，深圳特区设在宝安县所辖的一个镇上，体制创新比较容易。在较小的范围内投资比较容易获得回报，在较低的行政层级进行体制改革容易取得突破。

经济增长极理论认为，经济增长并非在所有行业和空间均匀分布，而是首先出现和集中在具有创新能力的行业，这些行业常常集聚于经济空间的某些点上，这些点就是增长极。经济要素聚集在一个点上，会出现神奇的效果，通过增长极的迅速崛起能够带动周边地区的发展。如果面积过大就不会产生这样的效果。所以，增长极的范围最大也不能超过一个城市，如果超过了就不是增长极。改革开放以来，政府设立的经济技术开发区和工业园区以及国家级新区，都是举全国之力或举全省之力培育的新的经济增长极。

增长极之所以能够快速崛起，源于其增长极效应。一是世人瞩目的焦点。设立特区或者开发区是为了实现要素集聚，因此要加强宣传，强调区域发展前景，向投资者传递信息，吸引投资者。二是人才聚集的“高地”。人才聚集是增长极崛起的必要条件，也是创新发展的基础，对区域创新和高质量发展起到支撑作用。三是要素流动的“洼地”。在全球化背景下，资本在全世界范围流动，资本的逐利性决定了其低成本、高利润的投资导向，即资本流动会选择成本较低的区域。实施增长极战略，应通过政府加大投入，完善基础设施，改善营商环境，有效降低投资成本，形成成本“洼地”，确保投资者的资金收益。