导读

中国城市交通的学科体系、理论研究与规划实践在语境、情景、概念、内涵与外延已经并正在发生着巨大变化。本文梳理2011-2021年期间国际主流交通学术期刊的交通语境研究。首先，从范式变革、可持续行动、治理转变、认识强化四个方面解析国际交通语境的内涵演变。其次，从发展变化、预测供给、技术创新、智慧赋能四个视角讨论国际交通语境的外延变化。最后，提出中国城市交通应清晰地认识到不同文化或领域背景下的内涵区别，应辩证地认识到城市与交通发展背景的差异性，应分地认识到中国式现代化要求下科学发展的必然性与紧迫性。

作者 |

魏　贺，北京市城市规划设计研究院

汪光焘，中华人民共和国住建部

关键词

城市交通规划；文献回顾；语境理解；经验借鉴

在双循环国内外格局重塑、疫情后经济快速复苏、科学技术突破式进步、城市更新发展机遇挑战多元、人民群众美好生活向往持续增强的新时期新背景下，中国城市交通的学科体系、理论研究与规划实践在语境、情景、概念、内涵与外延已经并正在发生着巨大变化，呈现出社会技术化、需求多元化、覆盖广泛化、学科交叉化、快速演进化的特征。

本文以2011-2021年期间国际主流交通学术期刊中涉及Review、Overview、Evolution、Revolution、Paradigm、Uncertainty、Transition等内容的100余篇研究为切入点，以Mobility、Communication、Travel、Transport、Traffic、Accessibility、Sustainability、Digitalization、Governance等交通主题词汇为关键词，梳理国际交通语境的重要文献、主要观点与基本共识，通过解析内涵、拓展外延、思考讨论形成建议观点，以期为我国城市交通的健康发展、体系完善、内涵深化与外延丰富提供重要支撑。

1 解析内涵

1.1 范式变革

伦敦、巴黎、东京、纽约等国际城市的发展规律表明，城市交通的演变可划分为小汽车出行、绿色出行、城市生活和移动融合四个阶段^[01-02]。

第一阶段，关注小汽车出行。在“预测并供给（Predict & Provide）”认识下大规模建设道路设施满足机动化需求，出台“车本位”保障小汽车交通政策。第二阶段，关注绿色出行。在“预测并供给”认识下强化大容量公共交通服务供给并适度建设道路设施，出台“出行本位”小汽车调控政策。

第三阶段，关注城市生活。在“决定并供给（Decide & Provide）”认识下关注交通可持续、空间效率、环境品质与社会交往，积极推动交通发展模式转型与治理能力提升，出台“生活本位”城市活力综合提升政策。第四阶段，关注未来发展、技术创新、可持续性、高效性、公平公正性、健康活力、安全感、获得感与幸福感。需要以“决定并供给”认识推动“人本位”交通政策与行动计划的多领域整合、智慧交通与新兴科技的示范实践、公正平等与社会包容价值的广泛普及与城市综合领域政策的创新迭代变革。

图 1 城市交通四个发展阶段示意图

资料来源：根据文献^[01-02]总结

国际交通理论研究与实践探索对交通的理解，在不同的语境与情景里对应着不同的概念、理念与内涵。尽管中文“交通”一词可以浓缩表达出国际交通语境中的诸多内容，但在借鉴国际经验、实现政策移植的过程中，国内从业者常会因对发展阶段、语境视角理解不透彻导致概念混淆、理解偏差。

新时期城市交通发展建设过程中，首要问题应是明确交通的语境内涵与语言特征，处理好国际交通语境的去背景化解构和基于中国特色与时代要求的再背景化重构。不同发展阶段对应着不同的交通范式，中国城市交通正在经历着由过去“工程型”到近期“社会—技术型”再到未来“社会—技术—政策型”的的规划技术体系范式转变^[03]，并已基本形成以可持续移动性（Mobility）为战略愿景目标，以后疫情时期数字化沟通（Communication）、互联网时代出行服务（Travel）为近期发展焦点，以运输组织（Transport）、传统交通工程（Traffic）为传统技术支撑的五层语境体系^[04]。

表 1 国内外“交通”用词释义

资料来源：https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/

https://www.merriam-webster.com/

图 2 城市交通五级语境体系示意图

资料来源：文献^[03-04]

1.2 可持续行动

自1992年欧盟交通环境影响绿皮书发布后，实现可持续交通成为国际交通行业乃至城市发展中最具挑战性的任务，因为可持续性本身正处于一种不可持续的状态。可持续交通在理论研究层面已基本形成由规划学、地理学、经济学为基础，交叉社会学、心理学、政治学、健康学等学科，逐渐拓展至创新研究及可持续性转型等领域的四代认识与行动^[05]。

表 2 可持续交通30年演变特征

资料来源：文献^[05]

可持续交通在理论研究与实践探索间仍存在着较大的差距^[06]。愿景塑造、概念定义与规划编制方法会因城市及地区而异，也会因关键群体与利益相关方意见而异。尤其是愿景塑造方面，即使愿景可以定义最终目标，但由于难以明确统一路径和政策，认同愿景的各执行主体常会在解决问题时提出因人而异的对策。

表 3 传统交通与可持续交通内涵理解

资料来源：文献^[07-08]

欧盟各成员国通过《可持续城市移动性规划编制与实施指南》^[07]的编制与实施，积极地就可持续交通的理念达成基本共识，不再关注降低机动化交通出行时耗，而是转而关注有利于实现人的各类活动价值^[08]，以期在出行可靠、交通易达、生活品质、社会公平、健康卫生、环境质量、经济成本等方面达成多目标改善。

1.3治理转变

治理是以结构化的方式方法将独立行为体的不同偏好转化为分配价值的政策选择，将多元利益转化为协调行动，实现各行为体的服从执行并有效合作。促进可持续交通实现的重要手段是交通治理，推动交通治理实施的五大关键策略主要为制定政策目标指标、对标基准借鉴经验、推动政策移植实践、开展创新政策试验和共同实践愿景设想[09]。

表 4 可持续交通治理转变的关键策略

资料来源：文献^[09]

交通治理的实施将形成全新结构，治理语境下的决策环境、实施过程将发生相应变化，政策越来越不再是“由政府做（Done by the State）”和“由系统接受（Received by the System）”，而是基于协作网络、共治平台进行多元主体间的复杂协商谈判，形成议程设定、政策制定、决策过程、执行政策和政策评估的流程^[10]。

以英国交通基础设施政策为例^[11]。中央政府的交通基础设施导向型政策由1980年代的衰败到2019年的重振，30年间政策变迁的背后是元治理认识的逐渐深化与推动、治理语境下政策的滚动调整与实践，整个变迁过程交织着中央政府与地方政府、社会系统的去政治化与再政治化，其间促使政策路径与机制合法化的三个关键要素为：

一是出行需求与其负外部性的持续解耦，实现了政策的去政治化，出行需求负外部性是要解决的问题，而不是出行需求本身；二是经济稳固增长取决于不断增长的新出行需求的持续认识，出行需求增长的必然性及这种增长对良好经济表现的必要性强化了政策重振的重要性；三是中央政府持续将缓解出行需求负外部性的解决路径持续转移给地方政府或私人社会机构，实现了政策的再政治化。

表 5 英国交通基础设施政策30年变迁

资料来源：文献^[11]

1.4 认识强化

可持续性作为一种理想化的最终状态与结果，其发展更侧重于朝着可持续性改善提升的过程。可持续性是解决经济发展、社会公正与环境保护三大支柱间的产权冲突、资源冲突与发展冲突的动态发展过程^[12]，弱可持续性允许短期内对三种冲突权衡取舍，强可持续性则不允许，更趋向于一种中长期相对稳定的均衡状态。可持续交通的核心价值观在规范定义、分析评价与治理实施上需要强化认识^[13]。

规范定义上，清楚什么是可持续交通，追求何种目标、道德原则与价值取向。可持续性的基本问题是满足当代人需求而不损害后代满足自身需求能力的发展需求，即使技术、社会需求和价值观发生变化，这一问题也必须保持不变。

分析评价上，明确所采取行动是否可持续，评估各种待实施项目与行动计划的可持续性影响。可持续交通是否可持续的评价准则应是最终结果，而不应是具体行动计划或干预措施的短期效果，其应强调社会、经济、环境的综合影响，而不仅是交通或其他系统的局部影响。

治理实施上，提前考虑特定环境与背景亦可能产生全新问题，惯性问题解决方案会因所面临的社会经济、环境、文化等背景的不同而产生部分或完全失效，解决问题要促进可持续性融入交通及其他相关部门的治理体系、机构、政策与流程。

表 6 可持续性三大支柱主要影响因素

资料来源：文献^[12]

2 拓展外延

2.1发展变化

交通与城市发展变化之间存在着根深蒂固的联系。交通网络直接决定着可达机遇与易达能力，可达性既对用地选址产生慢变量影响又与空间活动相互直接影响，用地选址对空间活动产生快变量影响，空间活动最终对交通网络产生慢变量影响。这个循环联系的过程中，影响交通网络的不确定性有科技创新、基础设施投资、交通政策等，影响用地选址的不确定性有区域需求、土地可用性、地区吸引力、空间政策等，影响空间活动的不确定性有社会、经济、文化等因素。这些不确定性让决策者陷入两难境地，交通似乎成为自身成功的牺牲品^[14]。

图 3 不确定的目标与手段交替演进关系示意图

资料来源：文献^[14]

应对交通与城市发展中的不确定性要处理好三个主要挑战。一是深化理解城市交通系统各组成单元、要素及其相互关系，通过概念化描述方法识别问题并确定解决方案；二是持续挖掘城市交通系统中固有的深层次不确定性，不确定性源于系统复杂性，目标与手段间的分歧是常态，发展始终也必须要应对不确定性；三是实验探索科学研究与实践应用间的有效联系，交通学科乃至城市学科是一门工程科学、也是一门社会科学，更是一门应用科学，工程科学视角有助于对问题和解决方案进行严格评估，社会科学视角有助于对解决方案有效性、可操作性、可实施性进行理性判断，应用科学视角有助于驾驭现实世界中的模糊性和矛盾性。

社会—技术互动逻辑下的“空间—社会—信息”三元可达性框架^[15]可将不确定性由潜在危机转换为未来机遇，强化综合决策的灵活性和韧性。这个框架由物理移动性、空间接近性和数字连通性组成，三元要素交互作用共同形成交通基础设施建设、社会交流需求和数字技术发展约束下的物理可达性与虚拟可达性。交通基础设施建设对应空间元，面向基础设施预留、空间资源配置与交通资源分配；社会交流需求对应社会元，面向差异化空间活动需求，追求公平性、包容性和多元融合发展；数字技术发展对应信息元，面向未来空间活动与虚拟可达性。

2.2预测供给

传统交通基础设施导向型政策多由发展诉求、利益博弈及证据支撑所决定，对应着工具主义的“预测并供给”认识^[16]。该认识依托由交通工程学与交通经济学组成的方法论，通过需求预测模型将交通系统整体化管理，通过个体用户理性行为与效用函数最大化将交通政策数学化优化。这种概念化方法论给交通学科带来科学氛围认识，即由专家主导、有数学基础、高度技术化、本质理性化，赋予决策者一种代理意识，试图依据数学算法与计算模型模拟预测复杂现实世界并形成对策行动^[17]。

由于政策决策的急功近利与利益博弈，常在实践中产生本末倒置问题。“预测并供给”认识所提供的研判难以实现循证决策的初衷，多被决策寻证所替代，其形成的交通政策过于强调技术理性，脱离多部门、跨学科及社会关系下的政策融合目标，极易导致不公平及不可持续的结果，无法匹配可持续交通发展的全新要求。对此，欧盟H2020CREATE项目提出“愿景并验证”认识^[2]、英国莫特公司提出“决定并供给”认识^[15]，以期对传统认识有所改变。

“预测并供给”认识对应着顺从体制（Regime-compliant）的政策制定路径，多是体制长期演化的结果，而不是体制创新变迁的产物。其基于预测、假设与实践经验形成先入为主的观点；认为交通与经济相耦合，是经济繁荣的主要促进因素和结果；强调趋势外推预判未来，多形成适应性较弱的发展规划；对历史因果关系和前瞻性假设易产生错误信心与依赖，造成对不确定性的忽视；寻找证据支撑决策合法化，对长期决策进行一次性成本收益分析评估；所对应的被动决策路径易受外界不确定性影响导致政策失效或效力不足。

“决定并供给”认识对应着测试体制（Regime-testing）的政策制定路径，是体制创新变迁的产物，其与顺从体制路径并非对立关系，其在面向深度不确定性时具有发展优势，既可降低对既有体制的依赖，又可防范所制定政策失效。其基于可信、可行的观点形成先入为主的观点；认为可达性与经济相耦合，是促进经济、社会和环境繁荣的重要因素；强调美好未来，愿意接受潜在改变，可形成适应性较强的发展规划；由于缺乏对历史因果关系的信心，承认要在决策过程中考虑位置因素，主动暴露不确定性并重视应对解决；寻求探索不同决策与政策路径所需的证据，对合理的政策路径分析评估，引导决策进行正式理性的选择；对应的主动决策路径更能适应不确定性所带来的变化冲击，可在一定程度上预防政策失效。

图 4顺从体制、测试体制两种政策制定路径示意图

资料来源：文献[15]

2.3技术创新

可持续交通的基本原则正在逐渐由技术中心主义演变为社会中心主义^[18]。技术中心主义（Techno-Centrism）优先考虑基础设施建设与服务供给，未能充分认识到交通发展的社会因素，未能更多地从系统角度聚焦可达性对城市环境的社会经济影响，易引发社会排斥与公平性问题。社会中心主义（Socio-Centrism）将基础设施建设与服务供给等技术决策作为综合决策的伴生结果，从可达性角度以环境改善、经济增长目标扩展至强调社会公平性、包容性和凝聚力提升为目标。

高水平可达性是实现可持续交通社会目标的先决条件。交通基础设施发展是增强社会凝聚力的主要驱动力，交通便利性增加将缩小地区差异进而促进经济增长。系统化政策导向的评估指标是辨别社会中心主义的主要评估手段，社会可持续角度下的政策有效性难以通过经济与环境指标直接衡量，只有依靠可达性、宜居性、公平性、凝聚力等社会型指标才可判断。

表 7 可持续交通社会中心主义基本原则

资料来源：文献^[18]

交通系统固有特征表现为不可持续性与复杂性，其作为社会发展变革中可持续消费方式与生产模式转变过程中的关键环节，常以单一手段线性干预孤立问题，这种短期略有成效的手段往往在中长期效果甚微，甚至还会产生反向影响^[19]。

交通行业及部门以较快的速度进行技术突破与模式创新，尤其在小汽车路径依赖的城市与地区，重点创新突破多为改变能源结构（如化石燃料能源动力转化为电动能源动力）、提升资源效率（如人工驾驶转变为网联自动驾驶）方面的近期举措，而不是改变出行方式结构或降低小汽车使用依赖性等长期行动。

就本质而言，这些创新突破都在为私人小汽车交通的既得利益者代言，未能为那些尚未得到公平良好交通服务的沉默需求发声，也不能代表城市中的多数市民与群体的日常出行。因此，有必要从文化、技术与政策上对“理想交通模式是私人小汽车”“高承载、预约出行、能源清洁化的小汽车出行亦是绿色出行”“政府引导、产业推动、资本投入的网联自动驾驶既是市场选择与发展方向”等认识重新审视。

2.4智慧赋能

数字化技术正推动机动化交通进入共享化、电气化、自动化新阶段，该阶段要警惕新兴技术对环境、社会可持续带来的潜在风险，数字化技术需要接受公共政策的规制与引导才能真正促进交通与城市可持续发展^[20]。数字化技术智慧赋能的交通将逐渐形成智慧交通，借助实时共享的决策数据、信息和知识，先进技术改进的载运工具、基础设施与服务，智慧交通将更有力的支撑城市可持续发展，并使得全社会及其成员在整体发展中获得最大利益。

表 8 数字化技术的承诺、风险与公共政策响应

资料来源：文献^[20]

先进的车辆制造、基础设施建设、自动化控制与计算机优化等技术是实现智慧交通最终目标的重要手段，但不是唯一手段，工程技术上的精益求精可能未必能达到极致智慧，优秀的城市设计在其中所发挥的功效亦是不可低估的，相对智慧才是更为客观合适的^[21]。智慧交通应与可持续交通保持高度的异质性，将社会与技术更加紧密的一体化考虑，给予两者足够多的重视，从社会联系模式、生活生产方式、空间环境约束、群体需求欲望、个体行为选择和商业模式等多方面深入理解各自的环境与语境。

就本质而言，智慧交通是利用多样化数字化技术和智慧交通治理手段进一步提升城市中各类空间活动的物理、虚拟连通性与可达性并让连通与可达的过程更可持续、可负担、有效率和有吸引力。文献^[22]对社会-技术系统动态变迁过程中，城市交通与可持续性、智慧性、韧性的相关关系有详细阐述，本文不再赘述。

3 思考讨论

3.1正确理解语境内涵外延

国际交通语境认为，交通学科将经济社会科学和工程物理科学相结合，应用于重大公共政策和公众关注度高的领域^[23]。尽管交通学科起源于工程物理科学，但其与公众及政治领域的紧密沟通却至关重要，当前发展阶段日益重视加深对社会行为的理解。交通学科的最终研究对象是人的行为，很难形成自然科学中的确定性规律，规律是暂时性且偶然性的，当边界条件改变时，规律就会发生改变。不断演变的技术、经济、政治和社会背景不可避免地对学科发展轨迹和演变特征产生强大却又普遍的影响。

新时期中国城市交通应清晰地认识到交通词语在不同文化（领域）背景下的内涵区别。交通词语在内涵上既具有传统工程方法上的技术属性，又具有社会发展要求下的政策属性，两者结合形成社会技术、工程政策维度的复合内涵才能有力推进城市交通治理体系完善和治理能力加强。交通工程中的交通（Traffic）关注交通设施的供需匹配和交通流的高效安全运行；交通运输中的交通（Transport）关注载运工具及承载设施的运营组织优化与综合成本效益；可持续交通中的交通（Mobility）则以跨学科综合规划、多元合作治理，行动计划共识的视角聚焦可持续性、交通出行、环境质量、生活品质、公共服务与公平可达等方面。

以交通工程学、交通运输工程学为代表的工程型交通学科，具有少量的“社会—技术型”范式特点，对应更多的交通与运输。回归初心，工程型交通学科定位就是一门兼有自然科学与社会科学双重属性的综合性学科。其从交通运输角度，把人、车、路、环境与能源作为有机的整体进行研究和应用，既从自然科学方面研究交通的发生、发展、时空分布、分配、车辆运行、停驻的客观规律并作定量的分析计算、预测、规划、设计与营运等，又从社会科学方面研究交通的有关法规、教育、心理、政策、体制与管理等^[24]。

以城市交通学、城市交通学科为代表的社会技术型交通学科，向下带动工程型范式结构性转变，向上逐渐发展为跨学科综合型模式，对应更多的移动性、沟通与出行。展望近期，社会技术型交通学科将在新技术发展和新型城镇化背景下，结合社会系统与技术系统特征规律，从制度框架与政策议程、空间结构与行为模式、服务体系与规制政策、对策组合与行为响应等四个方面，研究技术系统对个体、群体活动行为等社会系统的影响，探索社会系统中的制度框架、政策杠杆对交通技术系统的结构优化作用，与工程型交通学科共同构建支持城市智慧发展、交通可持续发展的理论支柱^[25-26]。

3.2正确学习借鉴国际经验

梁思成先生在1951年为清华大学营建系程应铨先生编译、罗哲文先生译注图解的我国最早介绍城市交通的教材《城市计划与道路交通》（译自1942年苏格兰人屈普Tripp的著作《Town Planning and Road Traffic》）作序中指出：

“最简单扼要，能一针见血，最能解决问题；但我们必须注意，英国的情况与中国的情形不同，大处有政治经济制度之不同，小处如我们因目前有大量的人力车、三轮车、兽力车而不同。问题是不会完全相同的。我们只可借鉴，绝不可毫无批判的硬搬、模仿与替代”。

新时期中国城市交通还应辩证地认识到城市与交通发展背景的差异性，包括政治体制、意识形态、行政机构、治理体系、政策机制、法律规章、财税制度、经济科技、社会结构、理念价值、地理区位等。只有对这些差异性建立深入认识并开展详实研究，才可能回答好“学什么、为什么学、谁来学、学谁、如何学、学到何种程度、达到何种效果”等问题，避免简单趋同的手段与技术复制或效仿，实现政策理念组合与启发下的创新适应型学习借鉴。

如此思考与行动，才有可能正确学习借鉴国际经验，既能学习成功经验又能借鉴失败教训，既能学习借鉴正确的经验又能正确地学习借鉴经验，既能去背景化解构国际语境又能再背景化重构中国特色，尽可能避免因语境理解偏差、术语混淆乱用导致政策移植上的南辕北辙、路径手段启发上的貌合神离。

新时期中国城市交通更应分地认识到中国式现代化要求下科学发展的必然性与紧迫性。治理逻辑下的城市交通是提升国家及城市治理能力的战略需求和重要抓手，其发展与完善必然要立足于符合我国国情特征的交叉、重大、动态、复杂的社会及科学问题，并以面向高质量发展、交通强国、健康中国、碳达峰碳中和、发展培育都市圈等国家战略为目标。发展逻辑下的城市交通将加速推动社会需求承载空间与科学技术应用场景的塑造与迭代，国际经验的去背景化解构和中国特色的再背景化重构将有助于具有中国特色城市交通实现“请进来”和“走出去”，真正达成“与世界相交，与时代相通”的宏伟愿景。

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*本文为2023中国城市规划年会论文。