导读

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革  推进中国式现代化的决定》是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。本文为中国城市规划设计研究院副总规划师、总工室主任董珂围绕相关文件精神的解读。

中国改革开放前40年的快速发展举世瞩目，这一方面是依托我国相对低廉的劳动力、土地、原材料等生产要素深度融入全球产业链和价值链，成功吸引了大量外资和技术转移，迅速成为全球制造业中心，不仅促进了出口导向型经济的发展，还加速了我国的工业化进程和技术进步，实现了经济的跨越式增长；另一方面，顺应我国的城镇化进程和城市居民对住房、公共服务的刚性需求，房地产业得到迅猛发展，“土地财政”制度为城市建设提供了重要资金来源，进而推动城镇空间快速扩张，城镇居民生活条件得到大幅提升，城市面貌发生翻天覆地的变化，实现了城镇的跨越式发展。

但是，伴随国际政治经济局势的变化和国内资源环境约束的趋紧，传统的外延式、粗放型发展方式难以为继。一方面，全球化进程受阻导致中国庞大的产能难以在国际市场上得到充分消化，产业结构升级使得中国与发达国家在全球产业链中的关系从“互补”转向“竞争”；另一方面，供需矛盾日益加剧的水资源、土地资源、战略性矿产资源等使得城镇空间的粗放式扩张难以为继，依托增量建设用地供给的“土地财政”制度逐渐式微，住房供需的主要矛盾从总量短缺转向结构尚不匹配，从“有没有”的问题转向“好不好”的问题。

改革开放以来，正如我党历届三中全会都会在特定历史阶段起到关键性的制度变革作用一样，二十届三中全会的重要意义就在于积极应对内外部形势的挑战，通过机制体制法制改革进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力，为在新发展阶段全力推进中国式现代化奠定坚实的制度基础。

从《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中可以看到：

全面深化改革的出发点和落脚点是“以人民为中心”，促进社会公平正义、增进人民福祉。尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。具体落实到城市工作，就是“人民城市人民建、人民城市为人民”。

全面深化改革的路径是以经济体制改革为牵引，以财政、税收、金融等政策创新为手段，总体方向是通过释放制度红利激活内生动力。主要体现在以下三组关系的变革：

1、在中央与地方的关系中，赋予地方更多的、与责任相匹配的权力

中央与地方财政事权和支出责任划分的改革是科学规范央地政府关系的核心内容。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的“统收统支”到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化。时至今日，央地财权和事权存在不同程度的不对等问题。过去一年，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重为45.93%，而中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出的比重仅为13.92%。在“土地财政”时期，地方政府收入少、支出多的差额主要是通过土地财政收入来弥补的，但目前已难以平衡。《决定》提出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”针对地方政府和基层财政困难，在为地方政府“增收”方面提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”“提升市县财力同事权相匹配程度。” “推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。”“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。” 在为地方政府“减支”方面提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

与经济体制改革相呼应，城市规划应当为地方政府拟定新制度下的城市发展战略，并以获取持续性税收作为功能布局的重要目标之一。“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。”城市规划编制内容中相较以往的最大变化，就是从过去重点关注“获取土地财政收入的增量建设用地”转向重点关注“获取各类业态税收的存量建设用地”。

2、在政府与市场的关系中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

社会主义市场经济的基本特征是有效市场与有为政府相结合。在当前内生动力不足的情况下，更应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用。《决定》提出，“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。”在举措中提出，“构建全国统一大市场。推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。”这意味着要破除妨碍企业参与市场竞争的制度壁垒，“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。”在完善要素市场制度和规则的基础上，“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动，同时“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”《决定》同时提出既“放得活”又“管得住”，就是要明确界定市场和政府这两种资源配置的调节机制，尤其是要明确政府发挥作用的领域，即“维护市场秩序，弥补市场失灵”。

与经济体制改革相呼应，城市规划内容应更好地界定市场与政府的边界，并降低土地要素自由流动和社会资本参与投资的制度成本。对应政府事权，将城市规划编制的强制性内容限定在“维护市场秩序，弥补市场失灵”之内，并“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制”。在此基础上为市场预留足够“弹性”，通过“空间允许位移、指标允许幅度、功能允许兼容、强度允许补偿”等方式提高规划应对未来不确定性的适应能力。打破各行政单元间、城乡间土地要素自由流动的制度障碍，通过“构建城乡统一的建设用地市场”，推动土地资源畅通流动、高效配置。设定公益性项目可以以划拨方式获得土地使用权的制度，降低社会资本参与公益事业的制度成本，“健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。”

3、在生产和消费的关系中，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方

长期以来，我国的消费税是收入完全归属中央政府的中央税，其税收主要在生产环节由生产方所在地主管税务机关缴纳。《决定》提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，这是我国税收制度的重大变革。所谓消费税“后移”就是由过去生产方代缴后移至批发商或零售商向所在地税务机关代缴；所谓消费税“下划”就是由过去完全归属于中央转向将部分比例或部分税目的消费税划给地方政府。过去在生产环节征税，往往会导致资源在生产过程中的扭曲配置，因为企业会倾向于减少税负较高的生产活动。而将税收转移到消费环节，可以更加直接地反映资源的稀缺性和环境成本，引导企业和消费者更加合理地使用资源，促进资源的优化配置和环境保护。消费税“后移”还可以降低生产企业的税负，鼓励企业增加投资、扩大生产。同时通过调整消费税的税率和税目，可以更加精准地调节不同商品和服务的消费，一方面促进消费升级，从而进一步发挥消费对经济增长的基础性作用；另一方面实现对高收入群体的适度调节和对低收入群体的保护，增强税收的公平性和社会再分配的调节功能。消费税“下划”则有利于补充地方税收收入来源，完善地方税收体系建设；但更为重要的意义是，影响地方政府的“行为偏好”，从过去吸引生产环节税收较高的重化工业转向吸引消费环节税收较高的文商旅体产业。

与经济体制改革相呼应，城市规划提供的“空间产品”应从主要为生产服务转向为消费服务，不断满足人民美好生活需要。应从需求端出发，在充分调查研究的基础上对城市空间的使用者进行“精准画像”，分析不同年龄、不同性别、不同家庭结构、不同职业群体对空间和功能的差异性偏好，有针对性地提供“好房子、好小区、好社区、好城区”，有针对性地提供教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务。充分尊重妇女、儿童、老年人、残疾人，以及新市民青年人的特定需求，建设全龄友好型城市和社区。“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。”顺应新时代消费主体的需求变化推动业态升级和品质提升，鼓励“网红经济”成为推动城市健康发展的新动力。以历史文化街区、风景名胜区、城市公园绿地、传统村落地区、田园风光地区等空间资源为载体，适度发展文化、商业、旅游、体育、休闲、养老等产业，推动文化和生态产品价值实现。“完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济。”