导读

2024 年两会期间，“新质生产力”一词被首次写入政府工作报告，引起各界的深度关注。2024 年政府工作报告中，“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”被列为今年十大工作任务之首，并对此进行了一系列部署。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。社会各领域都围绕发展新质生产力、新质生产力赋能行业发展等重要议题展开广泛讨论。

为此，《城市规划学刊》编辑部以“新质生产力与城乡规划”为主题，邀请11位规划界专家学者展开充分讨论。希望此次学术笔谈能够为城乡规划改革实践提供新的启发和思考。

作者 |

赵燕菁  中国城市规划学会副理事长、厦门大学经济学院和建筑与土木工程学院双聘教授

根据中共中央政治局2024 年1 月31 日就扎实推进高质量发展第十一次集体学习给出的解释：新质生产力乃是“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志”的先进生产力质态。

过去40 年的改革开放，中国创造性地依靠土地财政，形成了人类历史上空前庞大的资产。这些资产大部分以基础设施的形态存在于中国的城市。单纯就硬件而言，中国很多基础设施在世界都位于领先地位。但拥有好的基础设施配置并不等同于就是高效率。城市就像电脑，如果没有好的操作系统，就算拥有了顶级的硬件配置，也无法充分发挥电脑的能力。

只有城市规划这个操作系统才能实现“技术革命突破”，才能实现城市的各类生产要素的“创新性配置”，才能完成城市的“深度转型升级”。通过城市规划，城市的运营者可以高效率地组织不同基础设施的协调行动，帮助各种经济活动便捷地使用城市的基础设施。城市操作系统的效率越高，接入城市的各种应用就越多，所形成的产业生态就越能构成城市参与市场竞争的“护城河”。

将城市规划理解为城市的操作系统对于理解城市规划在新质生产力中的作用至关重要。没有操作系统，再高配置的电脑也是一块废铁。同样，没有好的城市规划，城市就是一堆难以利用的钢铁、水泥。当中国城市化从增量转向存量时，城市规划就是城市的新质生产力。通过规划，城市才能实现“劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合”，实现城市“全要素生产率大幅提升”。

传统的城市规划更像是一个组装不同基础设施的说明书，主要工作就是把道路、水电、交通、物流、公共服务按照最优的空间次序组合起来。当城市组装完成，进入以存量为主的时代，城市规划就要迅速转变为驱动这些基础设施的操作系统。城市规划的问题在于我们并没有开始从“城市组装手册”向“城市操作系统”转型，甚至没有意识到这种转型的必要。规划师们突然发觉甲方不再需要他们了，并不理解城市规划突然变得无用的原因。当规划师们还是坚持用“城市组装说明书”来管理城市时，城市规划就不仅不能驱动城市，反而成为新质生产力的阻力。

城市规划作为操作系统应该由哪些内容组成？这就像安卓和鸿蒙，其架构取决于不同规划师对城市系统的理解。在这里我提出一个架构供同行们讨论，城市操作系统由3部分组成：协议protocols）；界面（interface） 和应用（applications） 3个层次。

所谓“协议”就是一个项目“落地”需要满足的条件。最主要的有3 个：第一，用途；第二，容积率；第三，使用年限。在现实中，几乎没有新质生产力能刚好能满足预设的规划指标。这也是为什么规划总是频繁调整的根本原因。理论上，只有“量身定做”的指标才能满足新质生产力落地的需要。好的规划协议，应当放弃预先给定这3个指标，而是规定满足这3项条件的规则和路径——下棋规则是预设，棋局什么样完全是市场博弈的结果。

“界面”则是为规划使用者提供便利。传统规划的主要成果形式就是文本+图纸，即使上网公开，潜在土地需求者也很难借助规划解决新质生产力的落地问题。想让规划“好用、能用、管用”，就要把规划的“入口”从土地利用图转变到土地产权图，通过项目相关的利益主体（产权人、运营商、审批者） 的互动为新质生产力“量身定制”土地的用途、指标、年限的各项指标。

最后是“应用”。作为驱动城市生产要素最优配置的城市规划，应该推动城市要素不断从低效率的使用者转向高效率的使用者。使用城市的经济活动（app） 越多，城市平台的应用生态就发达、丰富。这就要求规划进一步延伸到招商环节，只有进入这个环节，规划才知道自己的bug在哪里，只有不断修补这些bug，规划的协议和界面才能不断完善、升级。

好的规划就像好的操作系统一样，可以最大限度地发挥城市资产的价值，实现城市要素组合的最优配置。可以说，一个好的城市操作系统本身就是新质生产力。从“城市组装手册”向“城市操作系统”的转变，意味着规划学科体系的整体迁移。这一过程必然是痛苦的——我们需要放弃熟悉的知识，学会未知的知识。但这一过程也必将是激动人心的——我们将要开启大航海，发现从不知晓的大陆。