编者按

城市更新，是指在我国城镇化发展接近成熟期时，通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，对城市空间资源重新调整配置，使之更好满足人们的期望需求，更好适应经济社会发展实际。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。有序推进城市更新，是当前和今后一个时期的重要工作。全国政协委员和民主党派纷纷通过提案提出意见和建议，推进城市更新有序开展。

全国政协委员陈建飚：发挥规划设计引领作用 推进高质量城市更新发展

案由：党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”，指明了城市更新将成为新时期城市高质量发展的重要抓手与路径。但城市更新因其系统性、融合性与创新性要求，将面临一系列挑战：

一、面临系统重塑挑战。城市更新面临工程周期长、环节多且易脱节等难题，需要完善相关政策标准，优化建设工程组织模式，需要从开发思维向经营思维转变。

二、面临新旧融合挑战。作为一种以存量资源盘活和空间结构优化为支撑的城市发展和治理方式，城市更新始终伴随着“旧改”“新建”两个关键词。新旧片区边界交融，产业、文化、人才、技术、资金等要素随之流动，产生新的活化空间和功能需求，需要有效解决优化存量过程中新空间与传统文化、产业结构、生活方式的融合问题。

三、面临创新适应挑战。实施城市更新行动，需要长远考虑应对产业、人口、生态等方面的适应性，特别是通过创新技术手段，推动“低碳化”“数智化”的城市更新发展模式塑造，构建更为灵活、强韧的未来适应性。

建议：一、优化完善相关配套政策，发挥规划设计统筹引领作用。聚焦既有建筑与建成环境的高效能利用，发挥规划设计在建造全过程的引领作用，保障项目连贯性与高效性；构建全国层面的城市更新目标体系与政策法规体系，以发展的视角、通过“设计+科技”融合的方式，引领传统文化、空间功能、产业转型要素实现多维度优化和效能提升。

二、分类施策，优化工程建设组织模式，强化项目全流程管控力度。推行规划设计一体化和全过程工程咨询管理模式，打破规划设计各环节的分工界限，实现总体规划、专项规划、详细规划有效衔接；在以“旧改”为导向的城市更新项目中，推行以运营方（O）与设计方（E）牵头的“EPC+O”（EPC即工程总承包）建设组织模式，做到设计、施工与运营的高度协同；在以“新建”为导向的城市更新项目中，推进设计牵头的工程总承包、建筑师负责制管理模式落地，从科研、设计、招标、监理、造价、运营多阶段提升管控力，加强工业遗存、文化遗址保护，优化产业布局和空间活化。

三、完善城市更新建设标准，加强创新前沿技术应用。建议由政府牵头推进数字模拟与智慧规划等标准建设，构建可视化模型及数据地图，实现建造过程中底数清、情况明、规划精、监管准；以规划设计单位为主体，推广CIM/BIM技术应用，为城市更新项目各阶段提供数字支持；持续完善城市更新项目中绿色智慧建筑的相关建设标准，推广绿色低碳建造、智慧能源管理和垃圾处理等关键技术在改造过程中的应用，助力城市更新节能减排、高质量发展。

全国政协委员徐礼华：健全存量建筑改造机制

案由：随着我国城市发展逐渐由增量向存量阶段转变，各类存量建筑改造已是很多城市当前发展的重要课题。在这些存量建筑中，城市核心区域、重点功能区以及轨道站点周边的闲置非居住房屋，成为改建租赁住房、促进城市租住平衡的重要标志。然而，既有政策法规以管控增量为主，难以适用存量改造。如存量非居住房屋改建保障性租赁住房，由于存在用地指标更改缺乏合法畅通渠道，改造项目审批无明确合法程序，消防安全难以满足验收标准等问题，导致改造项目交易成本远高于更新收益，市场动力不足，各类改造项目实施进展缓慢甚至推进困难。

建议：一、落实土地支持政策，明确土地价款补缴事项。在功能改变类改造项目中，对划拨用地上的公益类、准公益类的改造项目（保障性租赁住房、福利性或普惠性的养老托幼设施用房），在满足安全等条件下，经过项目认定程序后，可以变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式；对出让用地上的准公益类改造项目，可以允许其临时改建，不改变用地性质，并适当放宽租赁年限，改用期间不补缴土地价款，同时明确未来拆迁按照原性质和容积率进行补偿。对于经营性用房（非居住改为居住、工业改为商业等），考虑到产权主体财力和可实施性，可参照共有产权房执行相关要求，补缴全部或者部分土地价款。未能补缴土地价款的部分，经营收入归地方政府。

二、建立容积率奖励机制，保障原产权主体利益。建立允许容积率奖励机制，改进容积率调整程序：一是针对增配必要的公共设施或公共开放空间的改造项目，可适度增加建筑面积，但面积调整一般不超过规定设定的上限值；二是针对能够同时提供公共开放空间和公共设施的改造项目，可以叠加给予建筑面积奖励；三是在改造单元内部可以进行地块建筑面积的转移补偿。

三、建立行政许可制度，强化并联审批。由地方政府组织有关部门进行改建项目类型判定：对判定为公益性、准公益性质的项目，联合审查建设方案，出具“改建项目认定书”，明确改建后的使用功能、运营管理要求、物业持有比例和年限，以及需要增配的设施等要求，并核发改建工程施工许可证；对判定为经营性的改建项目，则需要变更土地使用用途，补缴土地价款，重新申请“用地规划许可”，然后再申请“改建项目认定书”。由于改造需要多部门合作，建议审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批。

四、建立健全标准，保障消防安全。全面开展标准评估工作，针对性修订或出台新标准。针对既有建筑无法达到空间要求的情况，应明确可以执行的消防设计审查验收标准。鼓励创新技术和方法提高治理能力，增补或者新编适合存量改造的标准，在有效管控、降低风险的同时，尽量减少改造成本，进而降低更新的交易成本。

全国政协委员王树声：进一步推进城市桥下空间科学利用与管理

案由：党和国家高度重视城市空间高质量发展和土地高效利用建设，习近平总书记强调“要把每一寸土地都规划得清清楚楚再开始建设”“城市管理应该像绣花一样精细，城市精细化管理必须适应城市发展，要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”。

近年来，随着社会经济快速发展，我国城市建设规模和现代化水平迅速提升。城市高架桥、跨线桥以及立交桥等现代化和多样化的交互式交通疏导方式，不仅是沟通城市内外的现代化快速通道，同样也是现代化建设的城市景观。伴随产生的大量桥下空间作为城市中新的土地利用形态和空间形式，其空间的科学利用与管理已成为当前精细化城市治理的重要目标。需要多措并举，促进城市桥下空间的科学合理利用、节约土地资源、改善交通状况、扩大城市容量，从而丰富市民生活、提供活动场所、创造宜居环境。

建议：一、科学编制桥下空间利用规划。针对城市桥下空间的管理利用提出相应定位与要求，结合市民生活需求，科学引导，提升桥下空间使用的可达性、安全性、舒适性；丰富桥下空间使用用途类型，对绿化类、停车场类、公共空间类等类型，从立体化角度进行综合规划，科学制定“一桥一策”，提升城市土地利用效率，推动资源节约型社会、环境友好型社会的建设，满足市民对公共空间的活动需求。

二、在地方经验的基础上制定标准规范。遵循安全利用、公益优先的原则，明确申请利用桥下空间的程序与材料，并保证申报程序的透明化与简便化。多部门协同协作，针对桥下日常空间管理提出相应要求。在东部等部分城市桥下空间改造利用经验的基础上，制定国家桥下空间利用标准和行业规范，为桥下空间精细化管理与土地资源高效利用提供科学依据和技术支撑。

三、成立桥下空间利用专门管理机构。在政府作为负责主体的基础上，打破原多头分管、难以协调的限制，从住建、国土、交通、水利等相关职能单位抽调专业人员，成立桥下空间利用专门管理机构，综合多学科专长，明确权责划分；同时协调组织当地专家、社区、开发商等多元主体参与规划设计、导则制定、规范编制等决策，确保专业性的同时促进方案多样化、大众化。

全国政协委员廖昌永：通过校园开放服务城市和区域发展

案由：习近平总书记在2019年考察上海时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”理念。进入新时代，作为城市文化重要标识，高校是城市发展的重要动力，成为社会主义精神文明建设的重要基础，城市建设和学术文化将通过高校校园的有序开放而互通。每一所大学都有自己鲜明的学科印记，同时，任何一所一流大学的发展历程也都是与所在城市的互动融合发展的过程。随着物质生活水平的提高，人民对精神文化生活的需求也日益增长。为进一步深入践行人民城市理念，加强社会主义精神文明建设，需要进一步探索结合城市和区域发展的高校校园开放方式。

建议：一、建议高校进一步结合自身特色，实施校园有序开放。高校要发挥其在区域、城市历史沉淀、发展现状和未来规划方面的优势和亮点，在保留城市独特性的同时，推进城市更新，进行安全、有序、适度的校园开放。高校要将学校专业建设目标和城市发展方向相结合，实现同步提高和协同发展；要将学校专业优势和人民对精神文化发展的追求相结合，达到精准聚焦需求；要将学校师生的专业能力与城乡之间、区域之间的文化发展差距相结合，加强社会主义精神文明建设，推动人民精神文化生活不断迈上新台阶。

二、建议进一步优先发展教育事业，促进城市发展和高校发展的互为促进。城市发展也要考虑到区域内高校的建设、发展，做到城市发展需求和高校专业建设的相互促进。同时，高校除了学历教育中不断深化教育综合改革，也应结合自身办学特色，推进高质量非学历教育的办学，特别是在校园开放的过程中，高校要进一步以人民需求为目标，加强高校在职业技术教育、社会培训和社会文化服务方面的实践和探索，满足社会各阶层人民的教育需求，构建终身学习体系，建设学习型社会。

三、建议通过校园有序开放，进一步推动文化事业全面繁荣和文化产业快速发展。人民城市建设要在政府引导下，采取社会力量广泛参与以及公众积极建言献策的方式，多方协调推进。高校要通过校园开放，以提升公共文化服务水平为目标，与周边单位、地标等充分融合，形成多维度的城市文化空间，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。

全国政协委员张广汉：加强对历史文化街区的保护修缮

案由：历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。城市是人类文明的物质形态和象征，历史文化街区是城市历史文化的集中承载地，是最能代表城市特色的地区，是历史文化名城保护的核心内容，具有较高的历史、文化、艺术、科学价值。但是在相关调研时发现，历史文化街区内的历史建筑和传统民居建筑的维修改善缺乏专项资金支持，严重制约了历史文化保护传承和发展。

党的二十大报告提出了“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”的要求。历史文化街区是典型的活态文化遗产，相对文物而言，其保护工作涉及面广，是需要统筹民生、安全、社会治理、人居环境等多方面的系统工程。

建议：一、建议中央财政设立“历史文化街区维护修缮专项资金”。通过中央财政专项资金，带动省级、市级财政配套资金，推动历史文化街区历史建筑和传统民居建筑维护修缮工作的有序开展。通过专项资金，改善历史文化街区的“安全性”和“宜居性”，维护当地生产生活和历史文化的延续性。主要资助建设内容包括：历史建筑测绘建档、修缮、抗震加固；传统民居建筑修缮外观、内部成套化改造，每家每户增加独立的厨房和卫生间，市政基础设施入户改造；将空置的历史建筑活化利用为旅游服务、文化服务、便民服务等公共服务设施内容。

二、建立合理的资金投入机制。建议采取国家、省、市政府专项资金支持，鼓励引导当地居民按照保护要求自我改善的方式进行保护修缮。私房由于风貌保护的要求因而带有公益性，私房的修缮政府应当给予一定的补助。通过资金的补助，鼓励历史建筑和传统民居所有者自发维修改善建筑的现状。文物建筑和历史建筑的修缮可以按100%补助，其他传统民居可以按照10%~50%之间进行补助。

三、鼓励空置建筑的活化利用。通过税收的减免，鼓励历史文化街区外的私人投资者出资维修空置的历史建筑，并改造成为家庭式旅馆或者非遗展示作坊等旅游服务设施。

四、加强中央财政专项资金的使用监管。由历史文化街区主管部门委派专家监督专项资金的使用情况，保证专款专用。同时确保保护修缮的方法正确，对于不正确修缮的责令改正。

全国政协常委宋亚君：统筹实施既有房屋抗震加固工程

案由：我国是一个多地震的国家，唐山地震、汶川地震等都给国家造成了严重的破坏和损失。而房屋建筑和工程设施的破坏、倒塌是地震灾害造成经济损失和伤亡最主要的成灾形式。

党中央、国务院高度重视建筑抗震防灾工作，出台了一系列法律、法规、政策及技术标准，但全国各地仍然存在数量规模较大的老旧房屋、农村房屋未采取抗震设防措施的现实情况。因抗震设防水平的调整，全国各省都存在大量房屋建筑抗震设防未满足GB18306-2015《中国地震动参数区划图》标准，应对地震灾害风险的能力不足，新疆城镇既有房屋建筑尤为突出。

新疆处于印度洋板块和亚欧板块碰撞的前沿地带，分布有五大地震带，地震易发多发，7度及7度以上高烈度县域占总量的98%，防震减灾形势比较严峻。近20年来，新疆统筹政策资金，实施既有房屋抗震加固、农村安居工程、棚户区改造等项目，房屋建筑及生命线工程建筑的抗震防灾能力有效提升。但新疆既有房屋抗震加固工程仍存在以下主要问题：

一、海量的既有房屋建筑达不到新的设防标准要求。新疆规模巨大的城镇房屋建筑有待于进行抗震性能排查、评估、鉴定、加固，所需资金量巨大，任务艰巨。

二、自建房抗震能力不足。经全国范围内开展自建房专项排查，不少城中村自建房屋未经正规设计建造，抗震能力普遍较弱，亟待加固改造。

三、国家上位法和政策对既有房屋建筑抗震加固尚缺明确的支持政策意见，且存在资金、技术支持短缺，在实际工作中可操作性不够等问题。

建议：一、国家顶层设计加快推进既有房屋建筑加固工程。既有房屋建筑加固工程是一项复杂性、系统性、全局性的工作，涉及排查、评估、鉴定、设计、施工等多个环节，涉及多主体的系统工作，贯穿立项、规划、建设、管理等过程，鉴定和加固资金量较大。建议国家从机制、资金和技术等方面，针对城镇既有房屋未达到新的抗震设防标准要求、应对防范地震灾害能力不够等突出问题，结合城市更新行动、老旧小区改造出台配套加固政策，稳妥推进既有房屋建筑加固工程。

二、加大研发推广应用新技术新工艺。建筑隔震减震技术已被证明是建筑抗震领域成熟有效的抗震技术，其在全国位于高烈度设防地区、地震重点监视防御区的特定项目新建和既有建筑抗震加固中进行了推广及应用，总体上呈上升趋势。但目前仍缺乏相应的激励政策扶持，隔震减震技术宣传普及率不够，推广应用仍有局限。建议在推广隔震减震技术基础上，进一步组织专业人士加大研究新技术新工艺，出台有利政策拓展推广应用，提高房屋建筑的防震减灾能力。

九三学社中央：推动市场力量深度参与城市更新行动

案由：当前，城市已进入由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的发展阶段。因此，党的二十大报告明确要求“实施城市更新行动”。从城市发展看，中国城镇化快速发展进程中累积了不少“城市病”问题，需要通过城市更新行动逐步解决；从群众需求看，随着中国城市建设水平的快速提升，老城区的规划建设标准与新区存在较大差距，需要通过城市更新行动提升人居环境的均好性；从市场角度看，传统的房地产开发模式难以为继，实施城市更新行动也为房地产业转型发展提供了机遇和空间。

但从当前各地实践情况看，城市更新项目大多数还是以政府推动为主，市场力量参与不足，这影响着城市更新行动实施的可持续性。堵点主要集中在：一是市场力量介入城市更新项目实施的难度较大，城市更新项目往往实施周期长、盈利低，即期资金平衡难，同时对于大量与群众的沟通工作，经营主体难以独立完成。二是地方政府推动城市更新工作受到制度约束，现行的制度规则不能适应建筑类型众多、产权构成复杂、群众需求多元的城市更新实践要求。

建议：一、授权地方政府率先开展综合试点。支持地方政府制定适用于城市更新复杂情况下有利于激发市场活力和社会参与的土地、产权、规划、建筑、消防、审批、资金等的破题路径，为国家立法提供先行先试的可复制、可推广经验的实践基础。

二、探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径。明确城市更新的目标任务和刚性要求，形成务实可行的更新实施方案和详细设计，通过更精准的功能定位、更合理的空间利用、更巧妙的创意设计为地区增值赋能。

三、鼓励市场力量参与城市更新实施建设运营一体化。支持参与更新的经营主体提高物业持有比例和期限、以长期运营收入平衡更新改造的投入，同时也推动开发主体由“一蹴而就的房地产开发商”转变为更新地区的长期运营商，在更新和运营过程中不断响应居民和社会需求，不断优化服务、完善功能、改善业态、提升活力，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。

全国政协委员李岩：高质量推动实施城市更新行动

案由：近年来，在国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要的引领下，城市更新工作取得了初步成效，在城市更新领域呈现出一批好典型。但是从全国层面看，还存在着不少问题：一是各地重视程度不一，认识深度和推动力度不均衡。二是不同城市之间发展不平衡，城市规模越大越重视存量更新，三、四线及以下城市实际新建市场已经处于饱和，仍然还在不断扩大新增用地和新建规模，城市发展阶段的不同导致城市发展模式的选择存在较大差异。三是更新模式上参差不齐。有以更新为由继续按照大拆大建走开发路子的，有找不到更新路径裹足不前的，有一味地强调保护畏手畏脚的，有重改造动迁、轻运营管理的，总体上来看，城市更新盈利模式不清晰、可持续性不强问题依然未能破解。

建议：一、依法推动城市更新。在国家层面制定城市更新相关法律法规，从法治中国的高度保障城市更新战略的顺利实施。同时推动省、自治区、直辖市加快地方立法进程，完善各类城市更新实施法规政策，强化城市更新工作的法律保障。

二、健全城市更新工作推进机制，建立自上而下，层级贯通的工作机制。具备条件的地方推动政府机构改革，整合分散在各部门的部分职能组建城市更新专设机构承担管理职能，负责更新工作，依法高效管理城市存量资源再分配、再利用。

三、强化规划刚性约束，建立总规为引领的城市更新规划管控体系。推动在特定行政区内，鼓励项目合理“打捆”，因地制宜推行跨项目、跨区域、连片化的综合实施方式，建立在城市更新实施单元内的统筹更新机制，实现多维联动更新改造。

四、研究完善财政税收等一系列支持政策，鼓励更多经营主体参与城市更新。加强政府财政资金统筹利用，明确城市更新项目税收优惠和行政事业性收费减免政策。构建多元化资金保障机制，对于危旧楼、老旧小区等民生保障类更新项目，鼓励通过发行地方政府债券等方式，筹集改造资金，通过下调贷款利率、提高授信额度、延长贷款期限等金融支持政策，提高社会资本参与积极性。

五、深化基层治理建设，将城市更新与构建更加有力的基层治理有效衔接，融会贯通。在提升城市环境品质、设施服务水平的同时，探索城市精细化治理新路径。完善老旧小区改造资金分摊规则，落实居民出资责任，推动专业经营单位深度参与更新工作，通过赋予实施主体更多职权和激励措施，撬动经营主体参与积极性。以“党建引领、基层推动、群众点单、专业把关”为思路，统筹开展规划师、建筑师、工程师等专业人群进社区，赋能城市更新与基层治理，在保留原有居住功能及院落形态的前提下，以院落和单栋建筑为单位，引导居民自主选择空间功能，全过程参与公共空间设计并合作建设，共商共建共享城市更新。

全国政协委员周岚：以城市更新推动城市高质量发展

案由：党的二十大明确提出要实施城市更新行动。城市更新行动不仅是民生工程，更是发展工程，它相较于水利、交通等行业，社会资本更容易参与。同时城市更新能够响应真实社会需求，解决快速发展阶段累积的城市病，能撬动市场参与，具有巨大体量的发展空间：一是能有效拉动投资。据住房和城乡建设部信息，截至目前全国已实施城市更新项目超过6.6万个，累计完成投资2.6万亿元，城市更新行动实施带来的综合性成效正在逐步显现，可弥补房地产下行带来的缺口。二是能助力产业迭代升级。通过低效产业用地更新，针对新兴产业和人才所需，优化空间并破解用地紧缺难题。三是能促进消费转型提质。通过城市更新优化商业、休闲、娱乐等业态，响应健身、养老等新兴需求，塑造魅力空间，带动消费转型提质。四是能推动房地产业转型。在人口总量下行、城市住宅户均已超一套的背景下，通过鼓励优质房企进入城市更新领域，以空间增值赋能提高“地均”“房均”效益，提高物业持有比例和期限，以长期运营收入平衡更新改造投入，推动开发主体由“一蹴而就的房地产开发商”转变为“更新地区的长期运营商”，与所在社区、居民长期共生、共同成长。

由于城市更新涉及多个部门，从条线角度难以综合施策，同时需要调动地方政府的积极性以破解房地产下行带来的土地财政问题。

建议：一、通过批准国家综合试点方案。支持有积极性的地方发挥首创精神，以保障本质安全、不降低既有建筑抗震等标准、有利于激发市场活力和社会参与为基本前提，改变过去大拆大建、净地出让模式下的土地、规划、建设、消防等适合新建房屋的指标体系和管控方法，并与推动城市高质量发展和房地产转型联动谋划、综合施策。

二、推动土地和产权制度改革优化。改变单一征收路径，采用权属转让、联营入股、自主更新等多元方式，探索更新项目经营性用地一、二级联动开发，支持采用带方案招拍挂、协议出让等方式。建立新增物业产权和用益物权分离机制，鼓励更新开发权和长期物业运营挂钩，推动市场力量参与城市更新、分享物业与运营的合理增值收益。

三、加大财政支持力度。推动形成多级政府共同出资的城市更新公共投资计划，以公共投资稳定预期、增强预期，放大社会共同投资的杠杆效应。

四、加大金融支持力度。推动有良好现金流和收益支撑的城市更新项目试行REITs模式，对优质更新项目予以贷款贴息支持。

五、减税降费降低交易成本。城市更新主体实施多地块并宗、更新后交易的，计算土地增值税时建议明确将协议搬迁成本、修缮成本等多项实际投入成本作为可扣除成本计算。明确将城市更新纳入不动产登记的契税减免情形，改变目前更新主体在“买入-更新-售出”过程中的高额缴纳税费现象。

全国政协委员范社岭：建设“韧性城市”

案由：城市韧性已成为城市发展过程中有效应对各种变化或冲击的内核。“十四五”规划明确提出，顺应城市发展新理念新趋势，建设韧性城市，增强城市安全韧性。党的二十大报告再次强调，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市，这为全面建设韧性城市指明了方向。

我国城市在快速城镇化和产业结构调整的冲击下，逐渐呈现出城市空间破碎重叠、城市基础工程建设滞后、城市经济空心化等问题。如何在“留改拆”中建成“安全城市”，让“韧性”融入城市的“骨髓”是当前重要的课题。

建议：一、实施城市空间韧性更新。统筹地上地下空间利用。为规避可能的风险预留相应的腾挪空间和回旋余地，针对城市重要基础设施、人员密集场所，在空间布局上完善防灾分区、开敞空间，建设立体疏散救援通道。强化学校、大型体育场馆等公共建筑平台功能转换以及综合型应急避难场所建设。实施交通、供水、供电等灰色基础设施与生态廊道、公园绿地等绿色基础设施相结合的城市更新。

二、实施城市经济韧性更新。加快更新城区低效闲置空间。培育新业态多元化发展，形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。推进城市新型消费商圈建设。推进智慧商圈等新型消费业态建设与商业街提档升级，实现城市经济提升与城市景观提升的统筹兼顾。加快推动文化与商业创新融合的城市更新项目建设。深挖城市文化和传承城市精神，促进传统百货店、体育场所、闲置工业厂区向消费体验中心、休闲娱乐中心、文化时尚中心等城市新型发展载体转变。

三、实施城市工程韧性更新。推进城市生命线工程与自然生态融合建设。将城市生态韧性更新纳入供水、供电、供气等城市生命线工程，提升城市整体生态韧性。提升智能化新基建工程更新水平。结合智慧城市建设需求，应用智能化城市监管平台，整合城市体检、基础设施建设与运营、房屋建筑施工和使用安全等信息资源，推进城市工程迭代和更新。

四、实施城市社区韧性更新。提升城市社区的空间韧性。推进社区基础公共服务设施微更新，完善提升多元化的社区空间，确保城市社区在应对风险之时，社区居民的米袋子、菜篮子、急救医疗等空间的安全。提升城市社区的制度韧性。推进社区科教文卫食住行等基础设施更新升级，建设完善的社区应急管理组织体系，以满足社区居民多样化需求。提升城市社区的信息韧性。推进城市社区“智能更新”行动，打造智慧出行、智慧社区等基础支撑，将基础设施、公共服务、经济社会、生态环境等信息集成入云入网入平台，充分运用和合理调配城市社区数据资源，最大限度降低各类风险灾害带来的损失。

全国政协委员宋秋：加强城市基础设施 补短板强弱项

案由：以四川为例，城市建设工作取得了一定成绩，但离国家行政主管部门的工作要求和人民群众对美好生活的期盼还有一些差距，特别是在城市更新、基础设施建设、行业安全管控等方面，还有大量需要补齐的短板和弱项。

一、住建领域环保问题依然突出。当前污泥无害化处置方面还存在一定问题，主管部门日常监管存在不到位的地方，建筑垃圾整体管理较为薄弱。

二、市政基础设施“短板”仍未补齐。目前普遍存在城镇污水管网不配套、垃圾分类处理系统不健全、道路路网密度偏低等问题。同时，市政基础设施还面临智能化建设与改造的新“短板”。

三、城市安全管控能力有待提升。一方面，城镇燃气安全管理问题突出；另一方面，城市内涝治理存在设施建设标准不高、系统性不强、部门未形成合力等问题，这些问题给城市安全运行带来巨大挑战。

四、城市治理能力有待提升。城市管理体制改革不够彻底，一些职能职责存在交叉，多头管理、相互推诿等现象仍客观存在。城市管理方式有待转变，一些地方城市管理“一刀切”，人性化、智能化的管理措施比较缺乏。

建议：一、加大政策资金支持。建议国家在污水处理提质增效、城市内涝治理、黑臭水体整治、海绵城市建设、燃气管道老化更新改造、垃圾焚烧设施建设等方面，继续给予中央财政、中央预算内投资等资金支持。

二、加强工作指导帮扶。近年来，国家先后出台《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》《关于依法推动生活垃圾分类工作的通知》等文件，作出了很好的制度设计。建议国家层面继续加强对四川指导帮扶，在典型经验做法推广方面给予四川倾斜和关照。

三、支持相关试点示范。四川历来具有敢闯敢试的开拓精神。近年来，住建部先后在川开展垃圾分类、海绵城市建设、餐厨垃圾资源化利用、地下综合管廊建设、建筑垃圾处置等试点示范，部分经验做法在全国范围进行推广。建议国家层面继续指导和支持成都市建设公园城市示范区，并在海绵城市示范、公共管网漏损治理试点、区域再生水循环利用试点、市政基础设施智能化建设和改造、城镇燃气和供排水管道等老化更新改造、城市建筑垃圾处置及资源化利用等方面，给予更多的改革试点示范机会。

全国政协委员王丽萍：创新完善城镇低效用地再开发

案由：现阶段我国部分城市已进入城市化成熟稳定期，城市发展模式由大规模增量建设转为存量提质和增量结构调整并重，未来国土空间开发将逐步进入以存量空间利用为主导的新阶段。如何完善存量背景下的土地政策，推动低效用地再开发显得十分重要。从目前各地实践来看，低效用地再开发仍面临一些政策瓶颈，如城镇低效用地再开发缺少国家法律法规支撑、多元化改造的激励措施不足等。在进一步全面深化改革背景下，十分有必要从我国国土空间开发的新形势出发，进一步对土地政策，特别是城镇低效用地的再开发政策体系进行创新完善，以适应目前以存量空间利用为主导的发展阶段需要。

建议：一、完善低效用地再开发的顶层设计。在充分论证的基础上，完善与我国现阶段存量用地再开发需求相适应的顶层设计，建立起包括存量低效土地认定评价体系、产权关系调整机制、利益平衡机制、存量低效用地再开发流程和标准规范在内的一整套政策机制，并适时将其纳入《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法规体系，为全国低效用地再开发提供坚实的制度和法律保障。

二、加大对低效用地多元化改造的政策支持力度。建立整合零星分散低效用地进行连片开发的机制，提高零星地块面积标准，支持集体土地与国有建设用地之间按照一定规则进行置换，允许涉及的零星地块以划拨协议方式供应给周边产业项目；优化土地权利人自主改造相关政策，在用途调整、价款缴纳、税收优惠等方面给予支持，如鼓励其在符合管控要求的前提下，合理改变使用功能，在改造中涉及税费、土地出让金补缴的制定相应优惠政策。

三、探索重点环节土地政策创新。目前部分城市积极开展土地储备市场化探索，如广州市将征收工作及土地使用权一并招标确定实施主体，并在达到供地条件后办理协议出让；上海市探索“市区联手、政企合作”模式，由市属国企与区属国企合资成立公司作为更新主体，负责旧改地块改造实施，取得较好实效，建议提炼相关城市经验，推动土地供应政策创新；在土地一级开发中，除政府收储外，完善鼓励国有企业参与一级开发的相关政策，如对于“工改工”项目由国有企业进行收储、开发、运营，享受政府收储的相关政策，减免税费，降低成本。

民建中央：推进城镇排水管网建设 提升污水收集处理效能

案由：中共二十大报告明确要求，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设”。推进污水收集处理及资源化利用设施建设，是完善城镇环境基础设施的核心内容，对改善城镇人居环境、推进城市治理体系和治理能力现代化、加快生态文明建设具有重要意义。

目前，我国大部分城市及周边水体黑臭真正的“短板”是排水管网问题，管网总量不够、质量不高、运维管理不到位等，导致污水集中收集率低、污水处理厂进水BOD浓度不高，既浪费了污水处理厂的处理能力和管网空间，也增加了溢流污染风险。

建议：一、坚持规划先行，严把接入关口。系统分析城市排水系统现状，统筹考虑污水处理提质增效。海绵城市、韧性城市建设，排水防涝和黑臭水体整治等工作，按照“远近结合、适度超前、分期实施”的原则修订完善城市排水和污水处理专项规划，建立健全相关审批管理制度，加强监督监管，对新建项目实行雨污分流设施与主体工程同步设计建设和现场验收。

二、加强源头治理，确保应收尽收。一是坚持节水优先，加大水环境保护宣传力度，实施全社会节水行动，倡导居民节约用水、循环用水；二是推进工艺改进，积极引进现代化污水治理技术工艺，通过简化化粪池结构、降低处理级别等方式减少污染物滞留时间；三是坚持重点整治，对城市沿街餐饮、商户等向雨水设施“乱泼乱倒”行为开展专项整治，加大执法检查及处罚力度，确保污水按规定排入污水管网；四是持续控源截污，加快推进管网空白区、城中村等排水管网建设，加强对老旧城区地下管网及工业企业等污水直排口的改造。

三、科学检测排查，系统综合整治。全面开展城镇排水管网排查检测，查清管网坐标、高程、埋深、长度、材质、管径、属性等基础信息，以及管网运行状况、混接错接漏接和用户接入情况等，列出管网功能性和结构性问题清单，统筹制定整治方案，分步分级实施改造。

四、强化日常管护，科学调控水位。一是组建专业化管网管护队伍，加大排水设施疏通掏挖力度，加强养护维修管理，优先修复影响管道过流能力、导致外水入管或污水外渗和管道沉积等缺陷，优先对砖石材质的污水干管和箱涵进行修复。二是加大河道水位调控力度，有序推进排水口门更换双向止水阀，防止河水倒灌。

五、构建信息化平台，加快智能化建设。结合各类大中小城市实际，分期分批推进地下管网智能化建设，完善排水管网地理信息系统，建立集管径、标高、厂站规模、污水液位等基本属性及排水设施养护、检测、维修整治等管理信息于一体的数据库，为管网修复及智能化管理提供决策信息。逐步推动“物联网+智慧排水”系统建设，构建全域物联感知设备一张图，实现设施物联感知设备的统一管理。

全国政协委员王立平：加快推进城市更新工作

案由：习近平总书记高度重视城市工作，指出要“人民城市人民建、人民城市为人民”。党的二十大报告指出：实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。经过改革开放40多年的发展，中国城镇化率超过60%，江苏城镇化率接近74%，南京城镇化率超过86%。城市高速发展的同时，带来了环境污染、交通拥堵等诸多“城市病”。国家、省、市各个层面需要积极探索，努力推动城市转型发展、高质量发展，从增量扩张转向存量更新、结构调优的新阶段，聚力破解城市更新体系建设不够系统完善、资金渠道不够丰富多元、政策支撑不够精准高效等难点问题，形成一条有创新有特色、可复制可推广的城市更新之路。

建议：一是加强顶层设计，做好整体谋划。吸收各地有益经验，尽快出台城市更新的宏观指导性文件，在广义狭义内涵、体制机制、政策规范乃至法律法规层面进行系统谋划，并与老城保护、历史文化保护等政策相衔接，推动国家、省、市层面的全面统筹，引领政府、市场、公众多元参与，助力城市更新稳步有序实施。

二是加强规划引领，做好协同发力。从国家层面构建清晰明确、相对统一、便捷高效的城市更新规划引导体系，指导地方建立“总体规划-专项规划-控制性详细规划-项目更新方案”相互衔接的工作体系，既强调详细规划的法定性、专项规划的专业性，也要兼顾城市体检的针对性、项目实施的可行性，切实规范各地的规划编制和服务保障，推动城市更新可持续发展。

三是加强政策配套，做好分类引导。研究土地供给创新模式，实现政府部门、事业单位、国有平台、社会企业之间的紧密协作；研究根据公共设施供给、招商引资、旧房拆除等因素，综合评定城市更新项目的公益性贡献，通过经营性开发量指标奖励系数弹性设定、创新土地出让年期约定和土地价款计算规则等方式，支持城市更新项目落地实施；研究编制城市更新技术指南，明确不同类别城市更新的规划设计技术要求；研究完善城市更新宣传引导机制，加大优秀案例宣传推广，指导各地探索重感知、重细节、重文化、重品质的有机更新模式。

四是加强授权赋能，做好支持保障。国家有关部门结合职能，加大对试点城市的综合授权，建立健全容错纠错机制，协调指导试点城市在棚改、老旧小区改造等重点领域进行创新实践，在资金、税费、融资等方面给予支持。

全国政协委员张志红：加强城市更新顶层设计和制度保障

案由：当前，我国城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

党的二十大明确提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。这是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。近几年来，福建省、厦门市等地积极致力于城市更新实践，相继开展了“三旧”改造、旧屋区改造、零星地块旧改、低效用地整治等“拆建”为主的工作，同时也积极推动城乡环境综合整治、“城市双修”、老旧小区改造、城市建设品质提升等一系列以“修补”“提升”为主的城市更新实践，取得了一些具有地方特色的亮点和成效，但也存在缺乏清晰的工作职责，没有专门机构来推动城市更新工作，以政府投入为主的城市更新模式难以为继，项目投入和产出往往无法短期平衡，国家层面支撑城市更新的政策标准尚不完善等一些问题。

建议：一是加强城市更新立法。由国家层面出台城市更新的行政法规或部门规章，进一步明确国家及地方相关部门的职责分工、城市更新相关制度；支持各地成立城市更新机构，统筹推进城市更新工作，研究、出台有关政策文件，审议城市更新规划、年度实施计划，研究城市更新专项资金的使用和分配，审查城市更新片区策划方案及更新项目实施方案等。

二是强化政策支持保障。从国家层面研究出台土地、建设、财税等相关配套政策，支持地方政府全面实施城市更新行动。在财税方面，建议出台支持地方政府发行城市更新项目专项债券的相关办法与具体举措，成立城市更新基金，定向用于投资旧城改造和城市更新项目，给予城市更新相关税收优惠；在土地方面，建议支持经济特区、经济增长明显的城市加大城市更新土地政策先行先试；在建设标准方面，建议出台适用于存量更新改造的标准规范，解决既有空间和建筑改造建设技术性问题。

三是强化部门协作配合。各级政府要加大城市更新工作的统筹，建立专门工作机构或指挥协调机制，负责城市更新的组织、协调和督促工作。相关职能部门要在国家大政方针的指导下，解放思想，加大创新力度，结合地方实际制定鼓励城市更新的规划、土地、建设、住房、资金等政策、标准。

全国政协委员高琳：进一步加强城市更新过程中历史文化资源保护利用

案由：党的二十大报告提出，要加强城乡建设中历史文化保护传承。自住建部、国家文物局公布第一批历史文化街区以来，全国划定的历史文化街区已超1200片，是千百年来文化展示的重要窗口，统筹城市更新与历史文化街区保护利用，已成为推动城市高质量发展的重要举措。

近年来，各地加快推动历史文化街区保护工作，强化普查认定，将各个时期有代表性的文化资源纳入保护目录，并建立长效增补机制。完善法律法规，设立专职保护机构，确保管理“纵向到底、横向到边”。出台加强历史文化保护传承规划和实施工作地方性指导意见，对保护工作作出全面安排，基本实现历史文化街区保护规划全覆盖。加强修复修缮，开展指导和监督检查，禁止历史文化街区内大拆大建，适度完善街区现代功能，推动空间有机融合，以用促保。打造精品项目，全国范围内不断涌现历史文化街区亮点品牌和城市更新优秀案例。

但是目前还存在认定标准相对单一，改造成本较高，市场化运营压力大，精细实施不足，对历史沿革、特色价值等缺乏挖掘提炼，盲目照抄照搬，风貌千篇一律等问题。

建议：一是扩大保护认定范围。在当前申报历史文化街区基础上，进一步加强对具有一定历史文化价值城市资源的研究认定并出台标准，鼓励各地方积极申报划定传统风貌区，并给予配套支持政策，形成保护发展的氛围。促使各地对该类片区加大保护利用的力度，尽可能减少城市更新对历史文化资源的破坏，让这些不可再生的珍贵资源以另一种方式“活在当下”。

二是拓宽渠道加大政策支持力度。指导各地设立城市更新专项保护资金，对基础设施完善、房屋修缮等进行专项补贴，减轻市场参与压力。对纳入国家层面划定传统风貌区的，加大中央专项资金支持力度，用于改善停车配套、文化景观打造、管网设施改造、重点文化项目等。鼓励各地对承担历史文化街区及传统风貌区改造的单位，可提供以年度为单位的先付后补专项贴息政策，降低改造资金成本。

三是完善机制提高精细化建设水平。参照历史文化街区模式，出台方案、消防等审查标准，研究土地确权的体制机制，保证品质、确保安全、降低成本。研究团队应增加产业发展、社会治理、投融资等专业组成，解决业态和实施方案两层皮问题。科学确定建设模式，推动建立产业型文化街区产权归集机制。尽量保留原有建筑、街巷肌理、建筑材料，避免“假古董”现象，适当增加公共空间。加大保护工匠工艺技术传承支持力度。

全国政协委员苟护生：推动我国收缩城市高质量发展

案由：改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，大多数城镇人口快速增长。同时，部分城市出现人口减少现象，收缩城市成为我国城镇化发展新阶段面临的重要命题。建议顺应城市发展规律，积极应对收缩城市带来的问题，结合收缩城市实际发展状况推动实施城市更新行动，提高城市发展持续性和宜居性。

收缩城市高质量发展应注重解决五个问题：城镇基本公共服务供给问题、城市空心化与基础设施闲置问题、城市经济乏力和财政支撑问题、对周边区域的连锁收缩效应问题、民生、社会治安问题。对此，应该顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，坚持绿色集约发展理念，科学优化收缩城市空间布局，着力破解收缩城市存在问题，推动收缩城市高质量发展。

建议：一、共抓“精明增长”与“精明收缩”，优化国土空间开发格局。一是应对城镇人口增长放缓趋势，推广“精明增长”，严格控制新增开发用地，精准确定新增用地功能定位，加强存量用地有机更新，提高国土空间利用效率。二是做好收缩城市减量规划，实施“精明收缩”，划定城镇发展保留用地，推进城市低效建设用地高效改建和生态化改造，提高国土空间利用品质。

二、引导收缩城市转型发展，推进落后产能退出和新兴产能进入。一是系统开展收缩城市产业清单诊断，识别不同收缩城市产业发展问题，引导收缩城市有序退出落后产能。二是建立对口帮扶机制，鼓励帮扶城市向收缩城市的产业转移，引导城市间产业链互补互促。三是支持收缩城市结合自身条件，探索发展新兴产业。

三、加强收缩城市空心社区整治，完善失业和老龄人口保障机制。针对收缩城市中人口居住量少的社区，厘清空心住宅、厂房等数量，加强空心社区风貌更新、用途改造和景观整治。针对收缩城市中人口常住社区，完善社区配套设施，开展劳动力技能培训与上岗帮扶，构建多层次养老服务体系，破解老龄化难题。

四、开展收缩城市行政区划调整，推进部分收缩城市由市向县转变。研判收缩城市发展态势，对长期呈现人口持续减少并在未来一段时间内转型能力较弱的收缩城市，按照收缩城市生命周期规律实施行政区划负向调整，降低城市本身行政和财政压力，重新确定城市在整个区域城镇体系的规模等级和功能定位。

五、加强收缩城市基础设施更新，提高城市安全韧性水平。开展收缩城市基础设施摸底调查，全面排查安全隐患，推动地面和地下基础设施统一更新。加强城区闲置基础设施整治和改造，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共绿地、公共活动场地、防洪排涝设施等。

全国政协委员李青：建设青藏高原气候适应型城市

案由：青藏高原作为我国非常重要的生态安全屏障，其高寒生态系统碳汇功能对我国乃至北半球的气候系统影响巨大，是气候变化“启动器”和“调节器”，但原本“高处不胜寒”的青藏高原，正成为全球气候变暖最典型的受影响地区之一。过去30年间，青藏高原多年冻土活动层不同程度增厚，经常性冻融循环，导致高原不少公路冻土病害加剧。2022年，青海部分地区急雨不止、山洪暴发，城市内涝、山体滑坡等自然灾害已敲响了警钟，频频挑战着高原城市和人民安全。从长期发展来看，青藏高原气候“暖湿化”不可预见的风险会越来越高。应对青藏高原气候“暖湿化”趋势利弊，建设气候适应型城市，是统筹城市发展与安全，降低城市运行风险，保障城市和人民安全的重要举措。

建议：一、强化理念更新。立足青藏高原气候变化特征，国家有关部委积极开展青藏高原气候适应型城市理念探索，从顶层设计入手，科学预判城市面临的冲击（突发影响）和压力（慢性持久影响）两大气候变化风险，大力支持青海将适应气候变化理念纳入城市建设理念，支撑青海打造生态文明高地。

二、开展实验实践。国家有关部委适时开展青海气候适应型城市建设研究等重大科技课题和前瞻性研究，出台支持建设的政策，全面研判和评估受气候变化风险影响，城市发展趋势和规律，探索青藏高原城市规划建设治理新机制和路径。通过加快城市韧性市政公用基础设施、公共服务设施、综合防灾减灾体系建设和适应性更新改造，不断提高城市应对极端天气灾害的抵御能力。

三、突出科技引领。围绕青藏高原气候适应型城市关键领域关键技术攻关，国家有关部委大力支持设立青藏高原城市高质量发展实验室，建立健全青藏高原气候适应型城市规划建设管理体系，为青藏高原生态安全屏障关键功能量化和重大生态工程时空格局优化提供重要科技支撑。

四、加强监测预警。加快整合气象、水害、地震、地质灾害、森林草原火灾等监测基础数据，综合利用空天地人一体化监测手段，及时发布预警信息，把灾害程度降到最低，为建设气候适应型城市提供保障。