导读

2024年10月26日，第21届中国城市规划学科发展论坛上，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员、同济大学建筑与城市规划学院赵民教授作了主题演讲“我国土地发展权与规划控制的若干辨析”。

主题演讲人：赵民（中国城市规划学会规划实施分会副主任委员、同济大学建筑与城市规划学院教授）

1 土地开发权，还是土地发展权？

“土地开发权”或“土地发展权”，其英文均为 Land Development Right。在中文语境下，“土地开发权”似可对应于法定国土空间总体规划所赋予的空间开发保护权利和责任；其授予主体是中央和省级人民政府，行使主体是市县人民政府，通过“自上而下”编制和审批“国土空间总体规划”和“用地指标管理”而实现。其宗旨是“空间资源”管理，对应于这个阶段的授权，抑或称“空间开发权”。

“土地发展权”则对应于地块上的建设、使用、经营、收益等权利，由市县人民政府主管部门依据法定规划和法定程序来组织实施土地一级开发和配置发展权利，体现“土地资产”属性和运作特征。

2“土地发展权”由法律法规所定义

从公法视角看，《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规不但确立了国有土地和集体土地使用权出让、转让等的规则，并规定了“进行土地开发、利用、经营”和“转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”等发展权的具体权能，同时也界定了土地使用权出让的前置条件和土地发展权利的行使边界。

从私法视角看，《民法典》对基于土地所有权和基于用益物权的“建设用地使用权”、“土地承包经营权”、“宅基地使用权”等关系到土地发展权的权能也作了详细界定。

3“土地发展权”内置了“城市更新权”

公法和私法对城市建设用地的“土地发展权”界定实际已经“内置”了“城市更新权”的法律依据。对于政府，《土地管理法》已经规定“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要……可以收回国有土地使用权”；对于权利人，《民法典》所称的“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，实际包含了“使用功能调整”和“建筑物更新”权利。即使“需要改变土地用途”或“建筑物改建或重建”，也都有法定程序可循。

4 土地发展权的赋予

我国实行国家所有和集体所有两种土地公有制度。据《宪法》和《土地管理法》规定，“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，“国家实行土地用途管制制度”。这就明示了我国“土地发展权”的权利源头；同时也决定了我国的土地发展权赋予及城市规划的作用等均会与土地私有制国家及联邦制国家有所不同。

我国基于城镇国有建设用地使用权的土地发展权利赋予，无论是采用出让或划拨方式，都有明确的法定程序，主要属于地方人民政府土地行政范畴。至于农村集体土地，其所有权和用途管制权分属不同主体，因而无论是基于农用承包土地的农业发展权、还是集体建设用地发展权赋予，都体现了土地所有者的权利行使和行政主体的土地用途管制权行使这双重过程。在上述土地发展权的赋予程序中，规划控制均具有不可忽缺的重要作用。

5 土地发展权赋予的规划控制

2018年国务院机构改革后，国家规定“由自然资源部统一履行全民所有土地等自然资源所有者职责和统一履行所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。组织编制和实施国土空间规划，与土地等自然资源的行政管理一样，都是为了落实上述“两个统一履行”。

关于土地发展权赋予的规划控制机制：一是国土空间总体规划自上而下编制，旨在优化国土空间格局、确定空间发展策略，并赋予地方政府空间开发权利和保护责任。地方政府依法行使空间开发权利，包括组织编制详细规划和相关专项规划、征收土地和房屋、实施市政基础设施建设和建设用地成片开发，从而将“生地”变为“熟地”，将空间资源变为土地资产。二是在建设用地出让和划拨过程中，规划部门依据详细规划等提供“规划条件”，并实施“规划许可”管理。三是在城镇国有土地和集体建设用地权利人获得土地发展权后，其权利的行使，既受法律保护，同时也受法律和法定规划的规制，其中包括来自相关规划部门的全周期“规划管制”。

6 关于“发展权转移”的辨析

在学术研究中，对土地发展权的探讨已经延伸到“发展权转移”，目前较多是借鉴北美区划中的TDR概念。但在我国，即使在规划管控体系中引入了发展权转移，无论是搞“异地补偿”、还是“容积率奖励”，实质上都仍是基于政府的管控和安排，这与土地私有制背景下的市场主体之间基于规制的交易行为有着本质区别。

本文根据现场演讲内容整理，经演讲人修改审定

文字整理：宋祖萱，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生