实施城市更新行动已成为城镇化下半场最重要的国家战略之一，亟需城市更新规划的指引。深入探索城市更新规划编制的框架体系，逐步建立适应我国社会经济发展的城市更新规划体系，是完善国土空间规划编制体系的当务之急。2009年广东省开始“三旧”改造以来，城市更新规划在珠三角城市已大规模展开编制。面临庞大的更新规模、国集交错的权属关系、繁杂的土地历史遗留问题，以及经济发展对土地供应的迫切需求，广州和深圳等一线城市经历了从“三旧改造”到“城市更新”，再到“土地整备”，出现了从地块到全域、从国有到集体、从拆除重建到拆整结合的多样化更新实践，更新规划的类型和供给日趋庞杂，更新规划的作用日趋多样。如何从纷繁的更新规划实践中发现更新规划编制背后的影响因素，如何从各层次更新规划中抽离出更新规划编制的内在逻辑和一般性框架，是提升城市更新规划编制质量和实施成效的关键。

在全域全要素治理的国土空间规划体系建构下，规划对存量土地发展权的界定和配置具有显著的公权属性，政府与市场主体在规划中的权利关系对更新实施的影响至关重要。城市更新规划作为政府主导城市更新战略意图的技术工具，其编制框架与要点反映了对“政府—市场”关系变化的回应。存量土地的发展权配置是城市更新规划的核心内容，体现在更新规划对土地用途转型、开发强度变更、更新准入门槛设定、土地移交管控、增值收益分配调节等方面。城市更新实施主体的选择也决定了更新利益分配的导向与更新项目的主要融资来源，进而影响更新规划的管控边界和管控强度。

作为土地发展权配置的载体，城市更新规划存在技术、政策与实施3个维度的内在逻辑，分别指向更新规划的三大核心任务，即重构存量土地开发权益、调节土地增值收益分配、促进利益共享和提质增效（图1）。技术逻辑看，各层次更新规划服务于存量用地的用途转型、强度变更和空间整合，并贯穿于更新活动的土地整备，规划建设等环节。政策逻辑看，更新规划需融入土地资源管理等领域的公共政策，对接审批管理，为解决城市问题提供空间政策工具。实施逻辑看，更新规划是一个多主体逐步达成共识的过程，需建立面向实施操作的规划技术和制度体系。技术逻辑、政策逻辑和实施逻辑贯穿于城市更新规划各层次内容框架中。

▲ 图1  城市更新规划的“技术—政策—实施”逻辑框架

广州和深圳是我国最早系统性开展城市更新的大都市，两地更新规划编制背后蕴含着“政府—市场”关系演化和土地发展权配置的基本逻辑。根据广州和深圳实践，我们将各类型城市更新规划分为总体、片区、单元和项目4个编制层次（表1）。总体层面，城市更新专章和专题是国土空间总体规划的研究部分。城市更新专项规划属于国土空间特定领域专项规划,对更新详细规划编制与实施起到纲领性指导作用。片区层面，更新规划目标在于统筹各类更新项目和更新单元的空间要素，强调对市场机制的调节，为更新详细规划提供参考。单元层面，城市更新单元规划对应国土空间详细规划阶段，落实上位规划的管控要求，协调单元内各宗地业主的权益。项目层面，更新项目实施方案则是对上位更新规划的落实，包括城中村、老旧小区、旧厂房等各类更新实施方案。片区和项目层面的更新规划并不属于法定的国土空间规划，但对于更新实施的引导必不可少。

▲ 表1 | 城市更新规划的空间层次及与国土空间规划的关系

注：更新空间与中国城市规划学会发布的团体标准《城镇更新区划定技术导则》中的城镇更新重点区域、城镇更新空间单元和城镇更新资源亦存在对应关系。

基于上述“政府市场关系—土地发展权配置—更新规划三维逻辑”的分析框架，研究团队回顾并审视了广州和深圳两地“三旧改造”以来城市更新规划编制体系的演进、技术要点及传导机制。通过将各层次城市更新规划的编制内容进行分解，发现广州更新规划紧密承接国土空间总体规划，强调市区两级更新专项规划的统筹引领、刚性管控和要素层级传导（图2）。

▲ 图2 | 广州各层次城市更新规划的“技术—政策—实施”逻辑传导关系

资料来源：笔者根据《广州市城市更新办法》(2016)、《广州市城市更新片区策划方案编制工作指引》(2016)、《广州市城市更新单元详细规划编制指引》(2020)等绘制。

深圳城市更新规划体系具有鲜明的政策导向、问题导向和实施导向。更新规划的核心是拆除重建类城市更新单元规划（图3）。2009年起，深圳建构起城市更新单元计划管理制度及与之配套的地方规章和技术标准，体现了政府对拆除重建类项目的产权门槛、空间尺度、更新方向、更新意愿、社会责任的管控；更新单元规划编制强调对市场行为进行规制，聚焦落实公配和“两房”（保障性住房和创新型产业用房）。

▲ 图3 | 深圳各层次城市更新规划的“技术—政策—实施”逻辑传导关系

资料来源：笔者根据深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定，深圳市城市更新“十三五”规划、城市更新和土地整备“十四五”规划等绘制。

广州和深圳城市更新规划模式背后反映了两地人地关系与土地财政依赖的差异，进而导致“政府—市场”权利关系、土地增值收益分配机制和更新实施主体的不同；也决定了城市更新由谁来统筹实施，以及存量土地再开发增值收益的分配导向。虽然广州和深圳城市更新都呈现出鲜明的市场运作特征，但不同之处在于政府管制的力度和刚性，更新规划编制则呈现不同的政府统筹力度、管控范畴和编制重点。

值得深思的是，当前以土地用途管制和容积权益分配为核心的城市更新规划，建立在房地产市场发展旺盛的基础之上。随着国家对城市更新大拆大建的严格控制， 对更新实施的管控也日趋强化，渐进性的微更新将逐渐代替以增量带动存量的传统更新方式；需进一步思考有机更新导向下的技术逻辑、政策逻辑和实施逻辑的迭代。更新规划的有效实施需要更多关注编制技术背后存量土地发展权的制度建设以及更深层次的土地管理制度综合改革。

作者| 

姚之浩，苏州科技大学建筑与城市规划学院副教授、硕士生导师，中国城市规划学会会员。

田   莉，清华大学建筑学院城市规划系教授，土地利用与住房政策研究中心主任，自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心主任，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员，本文通信作者。

吴   军，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司副总工程师，区域规划设计所所长，教授级高级工程师。

王   嘉，深圳市城市规划设计研究院股份有限公司城市更新规划研究中心主任，教授级高级工程师，中国城市规划学会城市更新分会委员。