编者按：

党的二十大提出健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。2025年政府工作报告两次提到“主体功能区”，并就“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”作出部署。围绕这一主题，求是网记者对第十四届全国政协常委、中科院地理资源所研究员、全国主体功能区优化规划（方案）技术牵头人、中国城市规划学会监事樊杰同志进行了专访。

图为2024年10月26日拍摄的新疆葫芦岛景区秋景。新华社记者 胡虎虎 摄

求是网记者：

党的十八大以来，主体功能区上升为国家战略。请您谈谈如何认识和把握这一战略。

樊杰委员：

简单说，主体功能区按照城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等三种功能类型，确定了我国每个县区级行政单元承担一种主体功能定位。在此基础上形成全国国土空间开发保护一张蓝图，进而构建起科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，成为我国统筹经济社会发展与资源环境保护利用、优化空间布局的战略指引。可以说，国家实施主体功能区战略，健全主体功能区制度，意义十分重大。

我选三个关键词，从三个方面说明主体功能区的丰富内涵。

第一个词是“底线约束”，突出资源环境承载能力在确定各地功能定位和发展方向中的底线约束作用。中国960多万平方公里的陆域国土上，存在着显著自然地理环境差异，三大自然区和三个地形阶梯的自然地理环境，深刻影响着我国人口和经济的空间分布，也深刻影响着各地经济社会发展水平。实现人与自然和谐共生，各地开发建设活动首先要尊重和顺应自然规律。主体功能区就起到了这么一个基础性作用：即从水资源和土地资源、生态脆弱性和重要性、环境容量以及自然灾害风险等多维度对全国国土空间的资源环境承载力进行综合评价，为各地发展的功能定位和开发强度管制提供基本依据。

第二个词是“科学逻辑”，强调既坚持全国一盘棋布局，又发挥各地比较优势的科学逻辑。一般有两个标准，一是各地生态系统的重要性和脆弱性，直接决定着其保护和开发的强度；二是各地经济发展的比较优势和竞争能力，是决定区域经济分工和产业布局的重要基础条件。这就要求我们，必须着眼全国生态安全屏障体系、经济布局和城镇化格局以及粮食安全保障的能力，在综合分析各地资源环境承载能力、经济社会发展现状以及未来发展潜力的基础上，以全国总体布局为指引，以充分发挥各地比较优势为考量，科学确定各地主体功能定位，系统设计主体功能区整体格局。

第三个词是“目标取向”，把推进生态、社会和经济效益均衡发展作为主体功能区战略实施的目标取向。一方面，要摒弃单纯强调经济效益而不惜以破坏资源环境为代价的目标取向和发展方式，把协调人与自然和谐关系、促进保护与发展良性互动、实现整体与局部有效衔接作为发展方向和发展路径。另一方面，各地比较优势的不同决定了所承担的主体功能不同，而承担不同的主体功能不应导致各地人们生活水平产生巨大差异。这就需要我们建构科学的空间发展模型，综合考量生态产品和社会效益的比例关系，推导实现区域协调发展的关键参数，进而提出健全主体功能区的一系列合理的制度安排。

求是网记者：

主体功能区在我国政策实践中发挥了哪些作用？请您举例说明。

樊杰委员：

第一个例子，介绍一下主体功能区在引导各地转变发展方式上的重要作用。过去一个时期，很多地方忽视当地自然条件，把经济增长作为发展的首要目标甚至唯一目标，盲目开发建设。一项科学研究表明，我国一度曾有40%左右的国土处于超载状态。这样的发展方式，既不尊重经济规律，违背比较优势，导致经济竞争力弱、增长持续性差，也不尊重自然规律，破坏了相关区域的生态屏障，付出了昂贵的资源环境代价。主体功能区，有效引导人们树立尊重自然、顺应规律的开发理念，改变了过去各地忽视自身资源条件、盲目追求经济增长和工业化的目标取向，有利于引导各地因地制宜确立具有区域特色、比较优势的发展方向和路径，走上经济社会高质量发展的轨道。

再举一个例子，简要说明主体功能区在统筹优化国土空间开发保护格局方面的重要作用。过去很长一个阶段，全国工业化和城镇化快速推进带来开发无序等突出问题，一度耕地减少过多、过快，生态系统整体功能退化，影响粮食安全和生态安全，威胁可持续发展。主体功能区规划是我国第一张指导全国国土空间开发保护的蓝图，统筹优化全域国土空间开发保护格局，调控人口、产业集疏，促进不同主体功能区差异化发展，有助于指导各地各部门有序推进空间开发、保护、整治、修复等各类活动。

还有一个例子，可以反映主体功能区在确立全国一盘棋方面发挥了重要作用。过去，区域规划、土地利用规划、城镇体系规划等政出多门，规划方案有可能相互冲突，进而导致各类区域政策实施起来相互打架，同一块自然保护地，作为森林公园保护的政策和作为自然保护区保护的政策存在着明显不协同。主体功能区作为国家战略，科学进行全域空间布局和分类定位，具有战略性、基础性和约束性作用，引导形成“战略+规划+政策”的科学化信息化法治化现代化的空间治理体系。特别是党的十八大以来，中央多次对实施主体功能区战略作出部署，推动有关部门和地方政府科学合理地确定主体功能区，为各类重大空间规划布局提供了基本依据，为配套政策体系完善提供了基本依据，显著改善了国土资源利用效率。

求是网记者：

今年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年。请谈一下主体功能区战略实施的情况与发展的方向。

樊杰委员：

党的十八大以来，我国主体功能区战略实施取得显著成效。一方面，我国主体功能区战略格局基本形成，“两横三纵”城市化战略格局基本形成，粮食主产区和生态安全屏障战略格局总体稳定，“三区三线”全面划定，生态优先、差异化协同发展格局已初步形成。另一方面，主体功能区引领区域协调发展作用日益显现，随着“多规合一”国土空间规划体系基本形成，主体功能区战略制度安排将更加有效，将推动各具特色、功能互补的区域经济布局加快形成，为进一步完善空间治理、促进城乡和区域差异化协调发展提供了条件。

我认为，面向未来，我国主体功能区战略应该进一步突出承载经济发展和生态环境保护的基本定位。比如，要从单纯的安全格局走向高质量发展与高水平安全良性互动格局。完善国土空间安全体系，做强由生态安全、水资源安全、能矿资源安全和国防安全空间构成的国土空间安全体系，筑牢以“三区四带”生态安全屏障为骨架，由国家骨干水网、国家战略性矿产开发基地和海陆沿边国土安全屏障共同组成的国土空间新安全格局。以主体功能区战略引导产业合理布局，加快形成新质生产力在东部城市群集中布局、资源开发加工型产业布局重心逐步西移、多元化食物供给体系全域配置的国土空间新格局。再如，要从空间规划走向更加系统的空间治理，发挥主体功能区在体制机制改革中的基础性制度作用，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

求是网记者：

感谢您接受我们的专访！