当前，我国的国家空间规划体系没有建立起来，呈现出多种规划并存，相互之间缺乏衔接，部分规划内容重叠交叉，规划打架的现象。我国已经进入工业化、城镇化的快速推进阶段，空间结构急剧变动，资源环境日趋紧迫，对诸多规划进行统合的必要性也日益凸显。

中央提出新型城镇化的工作要求以来，各部委也加紧推进“三规合一”的工作，发改委、住建部、国土资源部分别都在全国范围内开展试点工作。

住建部在2014年年初下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，通过开展县（市）城乡总体规划工作，提出“以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图，县（市）域全覆盖”，主要解决“规划过多，相互矛盾，覆盖广度、深度不够，带来城乡分割、重城轻乡、用地粗放等问题”。

2014年2月国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

国家发改委近期也牵头研究起草《关于开展市县空间规划改革试点及“多规合一”试点工作的通知》，征求相关部门意见并报国务院批准。

在东部发达省区，经济增长对空间资源的需求更加迫切，造成了人地关系高度紧张，土地供应日趋窘迫的局面。今年北京市也通过总体规划调整开展“三规合一”实践探索，2004年编制的《北京市城市总体规划（2004—2020年）》确定到2020年北京市总人口规模控制在1800万人左右，但是2012年北京市常住人口已达2069.3万人。北京市土地总面积16422.78平方公里，但是不可建设的山地面积占到62%。

人口的过快增长与资源环境承载力之间的矛盾日益突出，如果不对存量土地空间继续深入挖掘，通过增量保障来满足城市不断“摊大饼”式的扩张趋势，很快将耗尽现有的空间资源。

先期在广州、上海、厦门等市开展的“三规合一”工作探索，其主要经验是解决数据接口和技术标准统一的问题，划定城市增长边界，挖掘存量土地。

一、“三规合一”工作性质的本源探讨

提出“三规合一”就默认了规划合一必然优于规划分离，从这点出发，如果将三项规划视为“分”，那么“三规合一”就是“合”，各项规划和“三规合一”就是“分”与“合”的关系。

从我们认识的角度出发，将事物视为一种组合体，那么组合体的整体和组合部分就是局部和整体的关系。

在改造世界的实践中，我们的行动也是组合体，“分”与“合”是一种对立统一的关系，“合”是物质或事物的本质，“分”是我们为了认识作为整体的事物而采取的认知途径，“合”是第一位的存在，“分”是第二位的存在。“合”不是分散的部分的聚集，如“瞎子摸象”的寓言故事，大象的耳朵、鼻子、尾巴和腿是认识大象这一动物概念的某一部分，但是我们不能简单地将它们加合起来就成为对大象这一概念的具体认知。

规划和政策是服务于解决经济社会发展的复杂的组合体，同样具有类似的性质，即不能简单地将某些政策工具叠加起来就视为政策的组合。

目前确定的“三规合一”的工作方案，只是针对地方对各部门的规划目标、指标加以统合的技术性指导，这样即便是在地方政府完全实现了三个规划的合一，但受到条块分割的体制限制，仍然需要合一的规划对各部门自上而下的规划进行回应。

如果来自上级部门的规划没有合一，下级政府的规划合一仍然难以评判，发挥规划的最大效益，只是较好地反映了地方的意图而已。

十八届三中全会提出把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。

俞可平在《论国家治理现代化》一书中提出善政、善治和全球治理的问题，国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理五大体系构成，如果将国家治理体系视为多种治理工具的组合体，从“分”与“合”的作用关系出发，将规划合一纳入到国家治理体系框架中，探讨规划和其它治理要素之间的关系，才能更好地认识三规合一的作用。