二、集权还是分权？中央和地方的权力关系

国家是由具有不同的自然环境、经济和社会条件、历史的各省（区）组成的，因为国家的疆土辽阔，人口数量巨大，需要管理的政治、经济、社会、外交、军事等事务众多繁杂，中央政府必须通过设立分管各个领域事务的部门来分解国家管理事务，行使行政管理职能。

地方政府同样也需要各个部门来行使地方的行政管理，并且为了衔接国家的管理要求，地方的部门对应国家的部门设置，这就形成了“条块”关系。在条块关系中，中央和地方之间划分了权力，地方政府要受到中央政府的节制。

自古以来，就存在中央和地方之间的博弈关系，如果国土面积很小，国民数量很少，或者中央政府的能力足够大，是可以不需要地方政府来行使行政管理事务的。分级的行政设置带来了简化管理，发挥地方积极性，提高行政管理效能的好处，但同时也带来了监管成本的问题。

集中管理就是集权，分级管理就是分权，恩格斯指出集权是国家的本质和生命基础，无论是专制君主政体还是共和政体，国家必然追求集权，地方必然追求分权，二者组成了一对矛盾组合体，不同的利益诉求导致中央和地方的博弈，分权和集权的动态平衡就成为中央和地方博弈的形式。

中国因其特定的历史、文化因素，以及地理、气候环境，形成了偏于中央集权的单一制政体。在中央对地方的关系中，主要有两种方式：

一是中央政府即国务院，对地方政府即各省（区）、直辖市的直接领导；二是国务院各主管部门（部、委、局、署）对地方政府各对口部门的领导。

地方政府各部门又是地方政府的组成部门，因此在中央和地方的条块关系中，形成了“条中有块”、“块中有条”的复杂关系。但是在条块关系中，中央政府政策的执行主要依赖于地方政府，部委局署的职责主要是政策制定、宏观规划和指导，通过“中央—省—市—县—镇乡”的层级机构垂直进行领导。

在我国，宏观调控是国家对地方实施管理的主要方式之一，中央对于地方更多的是约束性要求；地方追求的目标是相对的自由度，在一定程度上突破中央的约束。例如土地利用规划是刚性约束，土地规划的期限到2020年，制定规划时采取了自上而下，指标层层下达的编制方法，越到底层约束的刚性越强，自由度越少，到达县（市）一级时，能够调整的幅度已经很小了。

中央和地方的关系中，财权和事权的划分是核心，中央和地方的财权事权划分不对等，容易造成地方政府的短期行为，通常是为了争取资金和项目的机会主义行为。

中央对全国和地方的治理形式通常表现在对财税制度设定、重大项目的审批和安排、对地方的转移支付等方面，中央政府负责国家的外交、国防、财政、经济、文化和教育等国家事务管理、国家基础设施建设、国民基本保障等等；地方的事权和财权基本上与中央对应，但是范围要小得多。

在我国单一制政体结构中，中央对地方有足够的领导权，通过国务院对地方政府的直接领导和国务院各部门对地方政府各部门的业务上的垂直领导。但是当前地方存在事权和财权不对等，中央控制的财政收入远远高于地方，不仅有责任更有能力做好宏观调控。

需要注意的是，政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的神灵，在分税制改革之后，中央和地方“分灶吃饭”的财政局面已经形成，地方政府之间为争取项目、保护自身的市场，存在着竞争关系。因此，突破中央对地方的约束性限制，谋求自身的突出优势成为地方政府的利益诉求。

当前，地方政府介入经济领域的程度过深，但是对本属于地方政府责任范围内的公共物品提供却又远远不足，这在某种程度上是因为地方政府对土地财政的依赖性所致，土地既在一定程度上缓解了地方政府财权事权不对等造成的紧张局面，另一方面刺激政策也助长了地方政府的盲目扩张的动机。

“政府是一个经营空间的企业”。土地财政会导致政府倾向于经营城市、做大城市（就像做大公司的资产一样）而忽视为大众提供公共产品，并且，地方政府的选择必然是凡是能由中央财政支付的公共物品绝不再浪费地方政府的钱。城市越大，需要的公共服务设施建设需要的资金就越多，但公共设施可以集聚更多的资金。

规划是配置土地资源的重要工具。地方政府追求规模经济效应，在同级别的经济主体的竞争中，它一定要谋求突破指标的约束占据优势竞争地位，这类似于列斐伏尔在《城市的权利》一书中提到的，城市空间中存在政治和经济的压迫，资本必然要挤压生存空间，在城市中构建空间组织和机构；而全球化是资本主义通过金融、信息网络，对资源、货币流动的控制来实现的城市空间的抽象。但是如果缺乏了制度设计和自上而下的约束，地方政府的角色就会倾向于经营城市土地的公司的CEO。

在这种情况下，隶属于中央各部门制定的规划可以被视为一种宏观调控的政策工具，通过规划，中央政府不仅阐明自身的意图和要求，明确发展的目标和引导，更重要的是设定了一系列约束性指标，并且需要下级政府的落实。例如前述的土地利用总体规划。