三、规划的宏观调控作用与构建国家空间规划体系

宏观调控是国家在全国层面对经济运行的一种干预，主要通过货币和财政政策保障经济稳定运行的环境，宏观调控的目标在经济增长、就业和物价稳定、国际收支平衡等。

但是地方政府往往面对的是微观层面的经济事务。宏观调控除了财政金融手段之外，规划也是另外一种对经济运行的约束，这就是经济运行所必须付出的环境成本、社会成本。

另外，作为稀缺资源土地也是资本要素之一，是保障农业发展的根本，如果没有对土地资源配置的约束，城市资本的无限扩张势必造成对农村和农业的压迫。在我国，刚性土地利用规划和一级市场的垄断是土地参与宏观调控的基础，通过对土地的有效使用和控制，能够起到促进经济增长、优化产业结构的宏观调控的作用。

例如，国家通过控制土地供给的选择，对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的行业和项目不予供地，从而起到调整产业结构的作用。另外，当出现盲目投资或产业过热或不景气时，通过限制供地影响行业的整体供给水平，从而调控整个经济。

上世纪九十年代以来，中央权力的不断下放，地方政府以吸收国内外投资拉动经济增长为主要发展战略，经济投资需要土地的配套投入，因此土地成为地方政府的重要资源，对土地资源的绝对控制成为地方政府的重要诉求。

但是在我国，中央政府直接控制着土地资源在全国的配置，各省难以完全按照地方经济发展的需求进行土地资源配置，因此谋求突破土地指标约束成为地方政府和中央政府博弈的目标。

经济发展水平越高，对土地集约使用的水平就越高，土地作为经济资源的投入产出效率也越高。较落后的经济区域往往为了争夺项目而拼资源和环境的付出。这样，土地规划既要从经济发展对土地资源优化配置的需要出发，也要保证自上而下的土地规划的刚性约束，才能保证规划的宏观调控效能。

规划也是区域政策的重要组成，通过区域政策来减少或缩小区域之间的差别是宏观调控的重要目标之一。例如东部地区制造业发达，其产品输送到西部地区，西部地区的原材料输送到东部地区，帮助东部地区完成了原始积累过程，但同时也造成了东西部的不均衡。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为区域经济政策主要分三大类：国家级新区、改革开放试验区和区域规划。

相比较而言，区域规划文件更为细致，更具操作性，其主要内容包括规划原则、战略定位、空间布局、重点产业、基础设施、生态保护和区域合作等实实在在的内容，具有“细化”、“实化”、“差别化”的特点。这些规划包括《广西北部湾经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《关中—天水经济区发展规划》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《河北沿海地区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》等。

对于地方政府，城市规划其实承载了转换空间资本的职能。城市规划在确定了用地增长边界之后，主要就是对城市建设用地的配置，这种配置围绕城市发展对各类空间的需要而展开。

“空间生产”的理论认为，城市空间是资本主义的生产方式、政治制度、资本积累的逻辑和矛盾形塑的结果。