四、国家空间规划体系是国家治理体系的重要组成

规划的实施必须辅以制度的安排，空间政策是重要的治理工具。国家空间规划体系和国民经济和社会发展具有同等重要的地位。

西方国家在地方和全国的利益平衡机制方面，依靠地方利益的代理人，即主要通过议会，以法案形式出现。

以德国、英国、日本和美国为代表的发达国家，近十年来空间规划在相关法律、规划机构、规划体系以及规划编制等方面都在延续本国特色的同时有了相同的发展趋势和进展。

根据1997年欧洲空间规划制度概要中对空间规划的定义：空间规划是主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡环境保护和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标。

所以，空间规划可被理解为对土地、土地表面以上和以下的空间、城市的建筑物、各种自然资源等诸多彼此关联、相互作用的要素的安排利用的集合，是一个系统。

例如德国是联邦制国家，德国空间规划体系具有自上而下分工明确、层级联系紧密但职能清晰的特点。德国联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级，联邦以及各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等为相关规划提供法律依据。

空间规划体系不仅有很强的法律效能，也伴随规划体系，设置了地方和联邦的权力配置，成为规划体系的构成。2006年德国通过的“空间发展理念与策略”提出3个发展理念，分别是成长和创新（产业经济），确保公共服务质量（公共设施与交通运输）以及保护资源、塑造文化景观（历史文化资产与自然及田野资源）。

依据“成长和创新”的理念，重新调整空间规划政策的准则和规范，主要是城市圈功能、区域治理、城市圈之间结合、城市圈内中心区与周围及郊区之间的整合等。其他两个理念目标是德国空间规划的传统要件。

各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有次、完整灵活的空间规划体系。

德国空间规划体系的借鉴。国家空间规划体系的建立，需要完备的法律基础、部门协作的机制、跨区域合作、公众参与的机制。

总而言之，国家治理就是综合运用经济的手段、空间的手段、财政的手段、法律的手段、行政的手段，多种手段相配合，从顶层设计开始，综合运用、相互协作。

我国规划体系的重构应从中国现行空间规划现状出发，通过辨识各级、各类空间规划之间的关系，深入分析以经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划三者为主体的空间规划体系内部冲突，倡导构建基于“三规合一”思路的“纵向协作、横向联合”国家空间规划体系，提出可供具体操作的空间规划体系框架与实现途经，并对未来我国空间规划体系发展方向做出预期，并以可持续发展为终极目标，注重经济发展、环境保护、社会公平的协调。

国家空间规划体系需要打破部门空间规划的限制，科学处理政府和事权的关系。国家空间规划体系对应于我国的行政区级关系，遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，兼顾指导性和约束性的作用，强化国家空间规划体系的法律地位和严肃性。国家空间规划体系的建立，也需要伴随着规划体制改革进行。国内外学者普遍认为规划就是在政府在公共管理中的一个制度安排，是一个社会和政治的过程。

在地方层面，通过城市规划实现城市化管理和良性的城市发展，城市规划需要与国家空间规划体系进行较好地衔接。

综上所述，“三规合一”是一种在国家空间规划体系尚未建立起来前的过渡性手段，起初的目的是要打破部门之间的藩篱，解决来自于部门的单项规划和政府的事权不对应所带来的规划效力不灵、规划冲突等问题，但是在无法取代单项规划的前提下，出自于地方政府的“三规合一”工作的努力，由于缺乏国家空间规划的权威性指导，还难以真正起到解决规划矛盾和冲突的作用。

只有本着从完善国家治理体系角度出发，在建立了国家空间规划体系之后，才能从根本上将规划和政府事权相对应，变成一个地方政府作为规划主体的综合性规划。