【专家建言】

珠三角地区应在制度创新方面继续先行先试

（同济大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授  唐子来）

当前，中国经济经历了30多年的高速增长之后，正处于“深化改革、转型发展”的历史时刻，如何适应“中国经济新常态”和实现“中国经济升级版”，既是挑战也是机遇。同样，对新型城镇化也是这样。

同济大学城市规划系教授唐子来表示，新型城镇化的本质是全面的制度变革，我国新型城镇化面临的最大挑战也是制度变革。改革开放30多年来，珠三角地区始终是制度创新的先行先试者，不仅经济快速发展，也为全国提供了改革开放的不少经验，但珠三角地区的先发优势正在消失。珠三角地区应当在新型城镇化的制度创新领域继续先行先试，重新抢占先机。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。

新型城镇化面临的最大挑战是制度变革

唐子来指出，新型城镇化的本质是全面的制度变革。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。最重要的制度变革领域包括户籍制度、土地制度、行政管理制度和财政分配制度。

户籍制度改革方面，由于我国现行的社会福利体系和社会保障体系的城乡二元结构都与户籍制度紧密相关。因此，户籍制度改革的本质是要逐步实现国民待遇（社会福利体系和社会保障体系）与城乡户籍体系的脱钩，促进社会福利和社会保障的城乡均等化。

针对土地制度改革，唐子来指出，近年来，在我国的快速城市化进程中，城镇新增用地的大部分都来自征用农民集体所有土地，农村用地转变为城市用地中产生了巨大的增值收益，但并未在国家、地方政府、集体和个人之间形成合理的收益分配格局。他建议，我国土地制度改革的核心是农村土地的确权、流转和退出机制，建立农村土地征用中政府、集体、个人之间利益分配的合理格局。

关于财政制度改革，唐子来表示，各级政府的事权和财权应当相匹配，逐渐改变地方财政过度地依赖土地收入的情况。同时，外来人口的公共服务没有得到相应的中央财政转移支付，致使发达地区缺乏户籍制度改革和消除城乡二元结构积极性和可行性的问题也有待改变。

唐子来认为，我国层级制的城乡行政管理制度往往导致发展资源从下一级城镇流向上一级城镇（近年来，省会城市是发展最快的），同样也会导致发展资源从农村流向城镇（市管县）。城市以明显低于市场价格征用农村土地和城乡之间基本公共服务设施的显著差距都体现了发展资源配置的不公平。

因此，唐子来建议，“城乡行政管理制度改革的核心是要赋予各类城镇和乡村都拥有相对独立的管理权限和公平的发展机会，消除过度集权制度造成发展资源配置的不公平现象。”

突出比较优势强化差异来化解差距

唐子来表示，不仅要以强化城乡差异来化解城乡差距，也要以强化城市之间差异来化解城市之间差距。“在区域层面上，同样要以强化区域之间差异来化解区域之间差距。依托比较优势的区域均衡发展是基本原理。”

他强调，广东省的地域辽阔，各个地区之间的区位条件和资源禀赋的差异很大，更要突出各个地域的比较优势。

“目前，珠三角地区的产业向广东省的落后地区转移仅是区域均衡发展的一种方式，同样重要的是，落后地区可以基于比较优势，进一步发挥市场在配置发展资源中的主导作用，形成相应的产业发展格局。”

至于珠三角如何发挥自身特点，进一步健康发展，唐子来建议，“其一，珠三角地区毗邻香港，应当充分依托香港作为亚太金融和商务中心的优势，加强珠港之间的互补共赢关系；其二，珠三角地区呈现广州和深圳作为‘双中心’的发展格局，深圳在金融产业和高科技产业领域的发展优势不可忽视；其三，珠三角地区位于广东省内，相比于长三角地区包含一市两省，珠三角地区在区域协同发展中更具有体制优势。”

另外他还表示，以经济增长为导向的传统城镇化之所以不可持续，就是因为忽视了城市可持续发展的经济、社会、环境和形态之间的协调关系。“因此，基础设施建设、公共服务配套和产业发展都很重要，并且是相互关联的。这就是城市可持续发展的本质所在，也是新型城镇化进程中应当特别关注的。”