“大家都希望尽快出台。”京津·高村科技创新园主任杜瀛涛说。他指的是京津冀一体化协同发展规划。

这一规划曾在今年6月被传将很快出台。当时杜瀛涛和现在一样期待，规划出台有利于科技创新园在招商引资时打出具体的宣传语和园区定位。但他的期待最终落空。

12月初，又有报道称，京津冀一体化协同发展规划最快或于12月公布，且京津冀区域将分4大功能区——西、北部为生态保护与生态产业发展区；中部为优化调整区；南部为制造业与耕作业区；东部为滨海临港产业发展区。

但多位专家认为，京津冀之间的利益博弈，依然阻碍着京津冀协同发展规划的尽快出台。而且，即便功能区的划分落实到规划中，行政区划阻隔将依然是其发展忧患。

国家发改委新闻办在12月11日回复经济观察报记者称，京津冀协同发展规划的公布时间及功能区划分等问题“有点敏感，不方便接受采访，现在不对外公开”。

尚存疑义的功能区

四个功能区划分，在今年6月初“引燃”舆论。当时有媒体称京津冀一体化协同发展规划到了定稿阶段，最快6月底上报国务院。而在5月底，国家发改委副秘书长范恒山也表示京津冀协同发展规划正在紧锣密鼓地编制。

上述规划的一个重点在于国家发改委初步对京津冀区域的四大功能分区，分别是西、北部生态保护和生态产业发展区 (覆盖承德、张家口)，中部优化调整区(北京、天津、廊坊、唐山)、南部制造业与耕作业区(覆盖石家庄、保定、沧州)、东部滨海临港产业发展区(覆盖秦皇岛、唐山、天津、沧州)。

不过上述规划并未如期出台，四大功能区也未落到纸面。

多位受访的专家透露，四大功能区的划分并不新鲜。

国家发改委国土开发和地区经济研究所所长肖金成表示，类似上述四个功能分区，他在2005年的一份研究报告中就已提出。

国务院发展研究中心发展部主任刘勇曾对河北的空间规划有过专门研究。他也表示，河北省曾经在河北境内划过类似的功能区，比如环绕京津地区、沿海地区、太行山地区等。四大功能分区某方面是在这个基础上的扩展。

四大功能分区早有方案，和其本身特征明显相关。中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀透露，这四个功能区是在各自原有功能、资源禀赋的前提，在京津冀三地做了一个一体化的划分，“从整体上看符合现状，符合这几个地方发展的方向。”

陈耀还认为，西、北部生态保护和生态产业发展区和东部滨海临港产业发展区是疑义最少。而中部优化调整区、南部制造业与耕作业区，则存在疑义。中部优化调整区中的廊坊、唐山与京津相比，经济水平不在一个层次上，另从地位上来讲，如果将省会石家庄划入，形成“京津石”，在彼此地位匹配上或更合理些；而南部制造业与耕作业区中的石家庄作为省会城市，未来发展将以服务业为主导，并不是制造业和耕作业。

当然，陈耀也坦承，之所以把石家庄放在南部制造业与耕作业区，一个考量可能是冀中南需要省会城市来带动发展。这样划分对石家庄也有好处，它在冀中南的地位会更明确，功能区内没有城市和它竞争，“如果放在优化区，核心究竟是‘京津唐’还是‘京津石’，大家就要争。”陈耀说。

一个细节是，上述功能区并没有直接囊括河北的衡水、邯郸和邢台。“如果不包括衡水、邯郸、邢台，明显会有问题。”陈耀说。不过据肖金成等多位专家透露，根据地理位置，衡水三地应该是被划入南部制造业与耕作业区。

行政阻隔隐忧

如果四大功能区能落地，在陈耀看来，对唐山和廊坊来说利大于弊，“功能区内部要均衡化发展，京津尤其是北京在产业转移上，会优先考虑这两个地方。”但作为优化调整区，唐山同时会面临更大的挑战，对环境影响较大的钢铁、化工等产业，将来在淘汰或调整力度上会大一些。唐山会面临比较大的压力。

在陈耀看来，河北发展得不如人意，和部分城市被京津冀行政区划分割开有关，如果在保持现有行政区划不调整的前提下去划分功能区，还是把原有的行政区划问题固化了。“现有的功能区划分，应该说一种次优选择，最优的选择是做一些行政区划的调整。”陈耀说。

他举例称，如果不调整行政区划，只是划一个功能区，目前环渤海地区的恶性竞争关系、产业同质化问题，根本解决不了。

在河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心研究员董葆茗看来，京津冀三地对于功能区的定位和空间会有争议，“大家都希望自己的定位高一点、宽一点”。

如何平衡利益？国务院发展研究中心发展部主任刘勇给出的解决方案是——各大功能区里要成立一个区域协调机构，拿出统一的意见和方案。如果没有一个机构去协调，而是落实到各个市县，按照各自市县的体制去落实，这几个功能区划分后没什么意义。

即便在京津冀协同发展背景下，四大功能区依然难以跳脱出彼此间的利益纠葛。以生态补偿来说，张家口多年来为支持京津发展做出不小“牺牲”。中国林科院《张家口市森林与湿地资源价值评估研究》显示，该市森林与湿地每年为周边地区提供生态服务价值305.17亿元，外部地区受益占到60%以上，其中北京地区受益占到总价值的48%。

但另一面是张家口由此变慢的经济发展，目前仍有90多万贫困人口，11个县区被列入国家扶贫开发重点县（区）。

肖金成说，如何对此进行补偿需要考虑，国家要加大对这里转移产业的力度，旅游休闲保健产业可以在这里发展。

规划“难产”

功能区利益难调，正是当下京津冀一体化协同发展及其规划“难产”的一个缩影。

1982年，《北京市建设总体规划方案》首次提出“首都圈”概念。2004年，在国家发改委的组织下，京津冀相关城市负责人就“京津冀经济一体化”的部分原则问题达成“廊坊共识”。

在肖金成的记忆中，从2006年开始，他就参与了京津冀都市圈规划的讨论，一直讨论到现在，规划还是没有出台。

专家透露，今年2月26日，习近平在一次座谈会上强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略等内容后，前述京津冀一体化协同发展规划制定步伐加快。

但继6月底“爽约”后，10月份这一规划依然没有出台，直到最近，才传出“最快在12月公布”。

在京津冀利益依然存在博弈的情况下，董葆铭对京津冀一体化协同发展规划出台时间存在疑问。

持相同观点的专家还有南开大学滨海开发研究院副院长刘刚，他也曾参与过京津冀相关规划的调研和讨论。“利益在里面起了很大的阻碍作用，多次‘难产’。”

刘刚以自己为例，他每次从天津到石家庄讲课，都是由司机送，因为两地交通不便。从天津到石家庄坐火车最快也要3个多小时，而到保定目还没有火车直达，需在北京换乘。“最简单的一个交通问题，解决不了。”

刘刚说，京津冀协同发展中一个很重要的内容是疏解首都的非核心功能，包括其交通中心。交通规划，是以北京为中心，还是以天津为中心？

在接受经济观察报记者采访时，天津市发改委主任张志强曾经透露国家对天津的定位是北方经济中心、港口城市和生态城市。“在北方经济中心这个定位上，天津面临北京这个功能强大的经济体的竞争。”

在部分专家看来，目前各地政府关于京津冀协同发展的一些问题还没有想透。刘刚说，河北省很期待一体化协同发展，但它自身对一体化还没有想清楚，缺乏好的战略规划。他举例称，河北的经济发展中心一直在唐山和石家庄之间来回摇摆，“唐山是它的经济中心城市，石家庄是政治中心，但实际上石家庄既是政治中心，又是经济中心，最后导致石家庄的污染比唐山还严重。”

纵然京津冀一体化协同发展规划尚未出台，其一体化却动作频频。

北京汽车正在研究迁往河北黄骅。中关村高科技园区，也在加速和河北、天津的融合。据悉，北京市政府和首钢集团将筹措200亿元，在曹妃甸建设总面积100平方公里的现代产业发展实验区。另外，京津冀三地和铁路总公司拟出资100亿元，组建京津冀轨道交通投资公司。

在12月11日闭幕的中央经济工作会议上，“京津冀协同发展”也被列入明年经济工作的主要任务。

正如前述京津高村科技创新园主任杜瀛涛对规划出台持乐观态度一样，一位要求匿名的研究者也表示应该看到好的方面。他表示，因有高层推动，京津冀的每个省市在定位认识及做的工作，“有很多增强，整体提升。产业、交通和生态上具有和过去不一样的条件。”

该专家认为，在京津冀协同发展的体制和机制创新上，国家也会有一些政策上的考虑，而京津冀各省市需要“对整体区域的目标的认同之下，谋划各地的定位”。