其次是政府事权的分配

由于我国不同层级政府管治的事权不同，中央和地方政府制定的“三规”目标有所差异：

1.中央政府侧重全国经济的宏观调控，以“发展规划”为重点，配套全国城镇群和国土利用等专项规划作实施保证；

2.地方政府偏重公共物品的提供，法定化的“城乡规划”超越战略性的“发展规划”，成为地方政府规划管理的重心。

尽管《城乡规划法》规定地方制定的城乡规划要由上级政府审批，但因公共物品的制定、提供和维护属地方事务，上级政府仅对城市规模（包括人口规模和用地规模）等量化指标进行粗线条的形式审查；

另一方面，时间冗长的城市总体规划审批程序，使必须得到上级批准的合法规划长期缺位，地方人大审议通过的规划纲要成为城市建设的直接依据。两者叠加，等于中央政府默认地方政府拥有城市规划的决策权。

现有的税收制度下，土地收益是地方政府的主要收入来源：

一方面：地方政府通过提供优质的基础设施和公共服务，提高辖区一级土地市场的收益；

另一方面：又以低地价方式对工业进行补贴，提升引资竞争力，以期获得持续稳定的税收来源。

土地财政成为地方政府的中心工作。

地方政府在经济发展政绩考核的压力下，为追求地方利益最大化，地方规划极可能偏离中央的既定目标，产生利益整体的不一致性。近年来，中央政府频频出手干预开发区热、房地产热等现象，就是很好的证明。

为了有效控制地方发展的冲动，提高中央政府对宏观经济的控制能力，在货币财税、转移支付等传统财政金融政策的基础上，中央政府出台了最严厉的国土利用管理政策，通过对土地垂直管理手段，对地方发展需要的土地开发量，实行“总量控制、计划供给”，并建立了自上而下的土地利用规划管理制度。

由此可见：地方政府虽有城市规划的“事实”决策权，但没有土地使用决策权，迫使地方层面尴尬地形成“土地规划”（用地指标）为龙头，“发展规划”和“城乡规划”给予迁就的“倒行”局面，相当程度地打击了地方的积极性。这个矛盾是中央与地方政府事权划分不匹配造成的。

再次是市场与计划的矛盾

市场经济条件下，资金、土地、人才和资源等经济要素的配置和流动是通过市场的供求关系来调配实现。

市场经济下的地方政府作为经济人，能否创造需求和满足需求，最大限度地争取市场要素向辖区集聚，是地方政府赢得竞争的关键。因此，其制定的“发展规划”和“城乡规划”，就是向市场发出需求的要约信号；市场根据信号作出反应，进行空间要素的流动组合。

因此，创造需求目标的“发展规划”和满足需求建设的“城乡规划”，在地方层面就有做大、做多的趋势，以各种可能性来满足市场的竞争和选择要求。

另一方面，市场经济优胜劣汰的竞争规律，也给资源要素的配置造成浪费。

特别是我国现阶段粗放经营的土地消耗模式，使得国家的生态环境和人口压力倍增，粮食安全和水资源安全受到严重威胁。

面对市场主导对建设用地无限需求和粗放经营，中央政府只能采取控制新增建设用地总量来避免土地的过渡开发。由于国土幅员辽阔和地域差异较大，中央政府无法甄别各地的实际需求，只能采取简单的确保耕地保有量底线原则，以“耕地占补平衡”为底线来投放建设用地量，以满足各地建设发展需求。

为了有效杜绝地方政府的“上有政策、下有对策”的违规操作行为，实际应用中对供地的位置、数量和时间都有刚性的要求，并制定“事前要上报，事中不调整，事后不闲置”等管理措施，以保证土地使用做到按总量控制、依计划使用、按进度安排。

因此，土地按计划供给的刚性与市场需求的弹性相脱节的矛盾，是造成地方层面“三规”失衡的最深层原因。