“三规合一”的问题

由此可见，“发展规划”、“城市规划”和“土地规划”的并存，所产生一系列的协调问题和矛盾冲突的深层原因，是权益协调机制的缺失。也就是市场经济对已有计划管理模式的冲击，导致政府间事权重新划分的需求，最直接表现为部门权益间的争夺。

因此，建立有效和可持续的权益协调机制，是克服矛盾的关键所在。

仅从技术和方法上进行“三规合一”，不涉及部门体制改革和建立协调机制，就无法消除规划间固有的权益矛盾，规划实施的可操作性是无法保障的。

1.趋势上——是否符合客观规律？

在计划经济时代，政府作为经济建设的主体，通过制定“五年计划”，全面安排社会经济的各项活动，发展计划是唯一的综合规划。

随着市场经济的发展与确立，城市规划的内容由落实经济发展的建设规划，向调控市场和建立规则的综合性公共政策转变，并从发展计划的一个专项脱离开来，独立发展，自成体系。

随着“发展规划”弱化和“城乡规划”地方化，为抑制市场对土地利用的浪费和保障土地资源安全，不削弱地方政府管理公共事务的自主性的前提下，中央政府建立一套以耕地保护为底线、实行占保平衡的计划用地管理模式。

主管土地利用规划的国土资源部，也从建设部和国家计委中独立出来。

回顾分析“三规”的发展历程，可以发现：

“三规”是从“一规”--发展规划中诞生、演变和发展起来的，是政府为适应市场经济、转变管理职能、改变经济调控手段的变革产物，是符合当前我国的现实规划管理的格局。

“三规”的作用和职能各有分工：

“发展规划”管经济发展，“城乡规划”管城镇和乡村建设，“土地规划”管土地使用。

随着市场经济的巨型化和社会分工的专业化，需要政府提供的管理和服务也要专业化、多样化和效率化，以便及时、准确地调整市场的局部失衡和满足社会的各类需求。

如果实行“三规合一”制度，很有可能走回全国一盘棋的计划经济管理模式，这有违我国社会主义市场经济发展的客观规律，也不利于政府服务效能的提高。

2.机制上——是否消除权益冲突？

能否顺应市场或发展需要，建立有效的协调机制，消除“三规”间的权益冲突，是衡量“三规合一”成效的标准。

其中，最关键的是对不同层级政府间关于土地使用事权的划分。

现在，某些地方尝试推行“三规合一”的城市总体规划编制模式，其根本的出发点，就是试图通过新的规划编制手段，把上级政府掌控的建设用地范围、用地规模和指标的审批权，纳入地方制定“城乡规划”和“发展规划”的地方事权范围，以实现地方政府对土地使用的自主支配权，满足土地财政的需求。

在市场需求的压力下，如果地方政府完全拥有对土地使用指标制定的主动权，“土地规划”就不再成为限制“发展规划”和“城乡规划”的政策工具，显然会削弱中央政府对经济宏观调控的管治能力，容易引发新一轮的耕地保护和粮食安全危机。

相反，如果中央政府不愿意放弃对土地使用管理的控制权，“三规合一”的结果，就会变成地方政府完全丧失对规划的话语权，政府的管治又将变回计划经济时代的集权管理模式。

所以，从经济平稳发展的角度出发，如何避免事权分配产生的“一放就乱、一收就死”的管治矛盾，建立有效的市场与计划对话的土地利用机制，明确各级政府的事权范围，化解部门间的权益冲突，才是“三规合一”得以实现的前提，而不是实施的结果。

因此，在不同层级间政府事权再划分、管理架构重塑的体制改革尚未开展的前提下，贸然启动“三规合一”，不但没有起化解权益矛盾的作用，还会激化矛盾，增大改革的难度。