3.法理上——是否得到法律支撑？

“三规”职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响“三规”的实施效能。

市场经济下，经济活动主体多元化，政府制定的发展目标是对市场活动的一种预期和引导，它要求具有较大的弹性空间，让政府可以根据市场发展状况，灵活地进行目标的调整修正，及时处理市场出现的新情况、新问题。

由于 “发展规划”调整的社会经济发展目标具有战略性、动态性和弹性，难以采用法律的形式固定下来。

因此，综合性强的“发展规划”属战略性规划，法律的强制地位较低。“城乡规划”的管理核心是市场经济下的基于空间利益形成的物权关系。

它必须通过建立一套社会公认的空间利用准则，以契约的形式固定下来，并辅以法律的强制力来确保遵循。

目前，城市规划是有广泛认可性、约束性和稳定性的公共政策，具有较高的法律地位。

“土地规划”制定的出发点，是对地方政府使用土地权力的限制，保障中央政府对宏观经济的调控能力。它通过《土地管理法》和土地规划，清晰界定各级政府对土地管理的公权范围，并建立一套强有力的法律监管体系，来确保用地规划的遵守，最具有强制的行政效力和严肃的法律地位。

由于“三规”的法律地位不同，“三规合一”方式将面临法律地位难以界定、法律基础缺失的局面。

首先：是对如此编制出来的规划的法律效力的界定：是强制性还是非强制性？

无论结果如何，都会引起需要对现有法律关系的调整，涉及《城乡规划法》、《土地法》等法律法规的大规模修订。

其次：法律对合并后规划的编制、审批、实施和监督等管理主体的重新设定，涉及到对现行行政运作体制的大规模改革。

最后：是对与法律相对应的已批准的规划成果的全面调整修编。

可见，“三规合一”在目前是缺乏法律基础的，它的实施是一项涉及面广、关系复杂、程序漫长、难度极大的法律修订工程。因此，从维护法律运行的严肃性、延续性和稳定性的角度分析，“三规合一”缺乏法律支撑。

4.体制上——是否有利政府管治？

“三规合一”最显著的特点是实行“一元”的规划，把规划的编制、审批和实施都纳入一元的管理体系中来，从形式上消除“三规并存”产生的多头管理带来的规划协调问题。

但管理形式的变化没有改变产生矛盾的体制根源。

形式和体制的分离，将引起一系列的管理难题：

首先：单一的规划主管能否提高行政的效能

目前，我国的行政体制管理，基本沿用计划经济时期的垂直管理模式，规划的编制、审批、实施和监督都在条条内完成。三者合一的结果，必然导致负责规划的部门独大，容易造成主管部门滥权或管理粗放。

事实上，正是因为原发改部门职能综合、机构庞大，无法满足市场细化的管理要求，“城乡规划”和“土地规划”才从“发展规划”中分离出来，形成“三规并存”的局面。

其次：是否还要编制相应的专项规划

如果为避免“一元”的规划管理粗放，通过增加专项规划来保障规划实施的效能，将会产生“三规合一”的结果还是“三规并存”的悖论。

最后：谁来充当规划的裁判员

规划的审批层次决定行政的效能。现有的三大规划的行政审批和监管层次，正是根据各自规划的作用地位和行政效力而有所不同：

层次最低的是交由本级人大审查的“发展规划”；

中间等级的是提交上级政府审批的“城乡规划”；

“土地规划”审批则因实行中央到地方的自上而下审批方式，而最具行政效力。

正是这种规划审批倒置（城市、土地等专项规划审批级别高于“发展规划”），与法律规定“城乡规划和土地利用规划要以发展规划为依据”的规划原则相冲突，才造成“三规”关系复杂、层次混乱的局面。

“三规合一”又该如何确定统一的规划审批层次？

如果规划审批下放到地方政府，虽然提高行政效率，但有损中央政府的调控力度；相反，由中央政府统一把关，在增强国家调控力的同时，也会因管理过长、行政迟缓而影响规划的功效。

由此可见，形式上的“一元”体制，并未带来行政效能的提高。

5.实践上——是否具有可操作性？

在实际中，“三规合一”会遇到编制方式、编制内容、编制时间等有待解决的技术性操作问题。

第一，采取何种的规划编制方式

“自上而下”或“自下而上”？是以地方政府为主导的、面向市场的服务型规划；还是以中央政府为主导的、强调计划的控制型规划。毕竟，规划编制的手段必须规划定位相匹配。

第二，面对“合一”后庞大的规划内容，会否导致规划编制和审批的时间更加漫长

为确保规划成果的科学性、指导性和严肃性，“三规”编制的工程浩大、涉及面广、内容庞杂、周期漫长等固有特性，会否因“三规合一”而变本加厉？上级审批部门会否因规划成果内容的增多，导致审批更加小心奕奕而延误战机？

第三，有效规划的长期缺位，会否导致规划实施的无所适从

由2005年启动的新一轮全国性国土利用规划，直到2009年也尚未完成，期间上报审批的城市总体规划，就因缺乏“土地规划”作依据而遭搁置。

由于编制和审批漫长，导致“旧的规划不合理，新的规划不合法”等规划缺位现象十分普遍，成为困扰城市规划和土地利用规划实施管理的诟病。

“三规合一”后，会否连最具灵活性的五年发展规划，也因卷入编制审批的漫长等待中，而失去对经济发展作出及时反应的调控作用？

规划管理的长期缺位，更会危及规划的引导作用，间接鼓励地方政府习惯采取“摸着石头过河”的方式来管治，不利于政府管理的法制化进程，更无法满足“三规合一”——以明确的规划指导社会经济发展的改革初衷。

综上所述，针对“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等“打架”现象，提出以技术手段革新为主的“三规合一”改革尝试，在尚未建立新的权益协调机制，规划行政管理体制改革缺位的情况下，由于缺乏相应的机制、体制和法理的支撑，是不具实践性和操作性的，是无法解决部门权益冲突、政府事权划分、市场经济与计划管理等深层次的权益矛盾。

因此，“三规合一”不是现阶段解决“三大规划”间冲突、失衡的有效手段和途径！ 构建“和谐三规”的建议立足现有管理体制，减少规划间的冲突，强化其协作关系，形成拉动地方可持续发展的“三驾马车”，则是构建“三规和谐”的可行思路。