构建“三规和谐”的可行思路

1.顺势而为，促进协调发展

根据部门权益的趋利性，促使“发展规划”、“城乡规划”、“土地规划”在自我完善中，相互借鉴、相互融合。

目前，发改部门针对“发展规划”偏重具体项目的安排和实施，缺乏对空间布局和中长期规划指导的不足，推出了主体功能区规划作补充，试图从资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的角度，制定统筹区域中长期发展政策来完善“发展规划”的综合统领作用。

建设部门应继续深化滚动编制“近期建设规划”和年度实施计划，使中长期城市总体规划的实施，与发展规划时序相一致，真正成为落实“发展规划”的建设纲领。

国土资源部在开展新一轮“全国土地规划”修编时，也应考虑以地方“发展规划”为依据，并与“城市总体规划”布局相协调，制定中长期具有弹性的土地利用规划，在管理的基础上体现服务的职能。

2.垦实基础，理顺法律关系

首先，明确三个规划的法律地位

国家层面形成“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划，强调规划的引导性、政策性和时效性。

地方层面的“发展规划”属战略规划，发挥弹性引导作用；“城乡规划”和“土地规划”是法定规划，强调其刚性地位。

其次，补充完善《城乡规划法》、《土地管理法》中关于“三规协调”关系的表述

在原有强调：“发展规划是城乡规划和土地规划依据”、“城乡规划和土地规划相协调”的基础上，补充“发展规划也要与城乡规划相协调”、“发展规划和城乡规划所制定的城市建设范围，应该符合土地利用规划”的条文。

在法律层面，明确“三规”间的平衡协作关系，保障“三规”协调发展。

3.明确事权，完善管理体制

如果把“三规”整体当作一项行政职能，则“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以看作行政职能的决策、执行、监督三大部分。

即：

各级政府在制定“发展规划”，确定本级的社会经济发展总体目标和分目标的“决策”基础上，通过城市规划落实经济建设和社会管理等建设“执行”内容；

中央政府通过“土地规划”来调控各地“发展规划”和“城乡规划”；

上级政府通过土地规划“监督”下级政府的实施行为。

为此，建议结合行政改革，进一步理顺各级政府的规划行政事权。

明确“发展规划”和“城乡规划”属地方事权，由地方组织编制和实施，上级政府负责监督；土地规划由中央政府牵头、各级政府负责，实行垂直管理，自上而下编制、实施和监督。

4.分清职能，明确内容范围

建立“三规并存”的规划编制体系。

首先是，分清“三规”编制的职责

“发展规划”强调对经济社会发展的引导，“城乡规划”侧重对城乡建设的安排，“土地规划”针对耕地资源的保护。

然后是，明确“三规”编制的范畴，避免规划内容重叠，减少三者间的矛盾

如，“发展规划”围绕建立社会经济发展总目标和各行各业分目标，“城乡规划”专注建设项目的空间布局和建设时序而不是包揽方方面面内容，“土地规划”则划定用地范围、制定用地总量和供地计划。

最后是，压缩编制规模，突出重点内容，缩短编制时间，提高审批效率

5.优化机制，构建“三规和谐”

充分发挥“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等的指导作用，形成相互配合、相互制约、相互促进的互动机制，构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“三规并存”管理体系。

具体来说：

中央政府制定国家层面的战略规划，统筹指导全国的国民经济和社会发展；

各级政府根据国家计划和市场需求，制定地区未来五年的经济和社会发展总目标以及各行各业的分目标（“发展规划”）；

以此为依据，制定城乡的空间发展战略和发展政策（“城乡规划”），以及落实建设项目的空间布局和建设时序（“近期建设规划”）；

上级政府依据“发展规划”目标和城市规划建设范围，控制和修正地方政府的自我逐利倾向，并通过供地计划调控和监督地方规划的实施（“土地规划”）。

反过来，地方政府的“发展规划”也根据市场的需求，结合“城乡规划”的中长期建设目标和“土地规划”的限定范围，修正发展目标。

在操作上：

一是：同级的三个规划编制时间和步骤要统一，规划期限要一致（如年度的，五年的，中长期的）；

二是：编制经费要统一拨付，避免经费不到位导致某规划缺项；

三是：审查批准要统一协调。

（郭耀武：江门市规划局；胡华颖：天津社会科学院城市经济研究所）