根据国土部土地节约集约利用的工作要求，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中，促进集约布局和节约用地。

截至2013年底的调查数据显示，全国农村集体经营性建设用地面积约为4200万亩，宅基地总面积约为1.7亿亩，而全国每年近千万进城农民的身后，空出的大片闲置宅基地成为农村土地制度改革主攻对象。

然而，通过土地整理，闲置宅基地退出后如何处置又成了一项考验智慧的问题。“宅基地可以在内部流转，是村民小组之间，还是行政村内部互相流转，并没有给出明确的内部范围，但是这个范围肯定不能很大，而且城乡之间不能流转。”中国人民大学公共管理学院教授张占录长期担任国土资源部国家重点投资项目评审专家，他更赞成通过增减挂钩的方式给予农民足够补偿，实现自愿有偿退出。

“中国还没有到为了粮食安全、非要把宅基地腾出来种粮食的地步，冒着农民进城失败无路可退的风险去进行宅基地的改革，是不划算的。而指标控制应该根据经济发展形势，政策调控力度，来决定指标给多还是少，而不应该鼓励地方为了换取城市建设用地指标，让农民腾出宅基地。”贺雪峰说，“我们在谈闲置宅基地退出的时候，究竟是要农民的宅基地，还是要农村里的建设用地指标？”

宅基地退出后的处置争议

根据此前农村土改试点中的实践情况，宅基地退出后有两种处置方式，其一为复垦成耕地，同时增加城镇建设用地指标，将为现行的城乡建设用地增减挂钩（即城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩）政策，其二则通过土地整理，将退出宅基地整理为集体经营性建设用地。

增加农民财产性收益是改革共识，如果通过用地指标增减挂钩的方式，把农村集体建设用地转换为国有建设用地，村集体也许能拿到一些好处，但过几年再回头看，可能是做了一个赔本的买卖。“在城镇化过程中可以给集体留点地，让集体搞一些不动产物业，这现在看来是发展集体经济最靠谱的方式。”韩俊在2014北京城郊经济年会上说。

但将退出宅基地整理为集体经营性建设用地的方案也未能得到一致认可。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻认为 ，在东部发达地区以及大城市边缘利用集体经营性建设用地发展集体经济是可行的，但在中西部很多传统农耕区并不具备这样的条件。

对肩负管理土地资源重任的国土资源部来说，农村土地制度改革一直是个令人进退维谷的难题。2015年1月10日，由国土部操刀的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》通过两家中央媒体对外释放启动信号，这份筹备多年，被外界反复猜测的改革试点意见仍未对外公布，而是以机密文件的形式对试点地区进行封闭式探索，但丝毫不影响它是农村土地制度改革以来最重要的实验之一—建立城乡统一的建设用地市场。

而农村土地制度改革的争议从来难以达成共识，所有人都清楚，这项改革对中国城镇化进程，甚至社会稳定会产生深远影响。国土资源部曾向政界、学界广纳谏言，并在提交给深改组的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》背后附上一沓专家意见，这份文件中的操作方案比起农村土地制度改革这个耳熟能详的名字来讲，分量要重得多。

国土部部长姜大明在1月15日召开的全国国土资源工作大会上强调，要在确保耕地数量不减少、质量有提高、群众权益不受损的前提下进一步拓展城乡建设用地增减挂钩试点。

根据现行规定，中国严禁城镇居民在农村购买宅基地，宅基地使用权的权利主体是本集体经济组织内部成员，农村宅基地可以在集体经济组织内部进行转让和退出。城乡建设用地增减挂钩的方式，解决了宅基地退出给村集体时的资金缺口问题，但这一指标控制的方式也引来争议。“增减挂钩的方式是让开发商付钱改造农村，这方式的前提是必须用指标控制的办法才有用，但按照三中全会决定的规定，市场要起决定性作用，就应该废除指标控制的方式”，郑振源说。

按照农村土地三项制度改革的试点安排，必须封闭运行、风险可控，发现问题、及时纠偏，直至2017年年底试点工作完成。

姜大明针对这次试点工作提出必须把握好四点：一要坚持底线思维。牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。二要坚持试点先行。试点既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际大胆探索，积累经验。同时，必须封闭运行、风险可控，发现问题、及时纠偏。三要重点明确、各有侧重。四要坚持依法试点。试点地区要按程序取得全国人大常委会的法律授权，做到于法有据。没有获得法律授权的地区，不要盲目攀比、擅自行动。