东莞入围国家新型城镇化试点城市之事已尘埃落定，但具体在哪些方面进行试点尚未确定。记者了解到，东莞对此准备充分，在国家试点方案中所列出的五大主要任务方面都已提前有了初步的部署，其中包括建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、综合推进体制机制改革创新和探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。结合国家确定的五大试点任务和东莞的初步思路，我们试图做出东莞在推进新型城镇化方面的五大猜想。

背景

根据国家发改委等11部委日前联合印发的《国家新型城镇化综合试点方案》，新型城镇化综合试点须完成五大主要任务：建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、综合推进体制机制改革创新和探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。

东莞市发改局方面表示，目前尚未确定东莞将侧重于试点哪些方面。记者了解到，早在去年11月份，东莞已经印发了《中共东莞市委东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），并召开新型城镇化工作会议，其中对上述五大方面均有了初步的部署。

《意见稿》中明确了东莞在新型城镇化方面的发展目标：东莞将以建设国际制造名城、现代生态都市为目标，以抓好国家新型城镇化综合试点为重点，以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，以强化统筹为抓手，以改革创新为动力，以文化建设为助推，坚持先进制造业与现代服务业双轮驱动，着力构建以人为本、注重品质的城市发展模式，优化城镇发展格局，增强城市集聚优质要素能力，努力在建设珠三角世界级城市群中发挥重要作用，促进经济转型升级和社会和谐幸福，加快实现高水平崛起。

猜想1.市民化经费将不再以户籍人口为依据

国家试点方案提出，试点城市须建立农业转移人口市民化成本分担机制。在新型城镇化过程中，核心是人的城镇化。要实现人的城镇化，农业人口转移出城，势必会使城市在公共服务、基础设施等方面的成本大大增加。

具体到东莞，首先要解决的是本地农民市民化的问题。东莞市委政研室主任邓涛就表示，尽管东莞城镇化率已达88.7%，但全市180多万户籍人口中，近半是农业户口，目前全市登记的农业户口达91.6万人。“这些群众虽基本已洗脚上田，但其对土地的依赖、居住形态、生活习惯还带有明显的传统农民特征”，他说。此外，东莞还是个外来人口与户籍人口严重倒挂的城市，要实现农业人口的市民化，自然包括异地农民工的市民化。

新增加的市民化成本如何解决，成为了东莞乃至全国在新型城镇化方面首要解决的问题。根据《意见稿》，东莞将建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确成本承担主体和支出责任。其中强调，将改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拔经费系数比例等。推动农村产权制度改革，提高农业转移人口承担市民化成本的能力。

上述思路有两个亮点是值得注意的。一个是“改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拔经费系数比例”，对外来人口与户籍人口严重倒挂的东莞而言，资金经费的划拨依据如此调整，显然更科学，同时表明了东莞在推进人的城镇化时，受惠的不仅是莞籍的农民，还包括外来人口。

另一个亮点是“建立健全由政府、企业、个人共同参与”的农业转移人口市民化成本分担机制。也就是说，政府在城镇化进程中，将撬动民间资本。对此，东莞市委书记徐建华在全市新型城镇化工作会议上就说：“东莞将坚持政府主导与市场资源配置并重，发挥财政资金的支撑和杠杆作用，撬动市场资金供给，拓宽建设投融资渠道，引导社会力量参与新型城镇化，努力增强新型城镇化过程中社会和市场的内生支撑力量。”

猜想2.将鼓励民间资本参与城镇化建设

国家试点方案要求，试点城市须建立多元化可持续的城镇化投融资机制。在这一方面，《意见稿》中指出，东莞将坚持政府主导、社会参与、市场运作，创新完善城镇化投融资机制，建立政府与市场合理分工的多元化可持续城市建设投融资体系。推进市财政经营性资金实施股权投资管理改革，扩大股权式投资比例。创新鼓励民间资本参与城市公用设施投资运营的投资补助、运营补助、政府购买服务等机制。

“新型城镇化建设资金需求大，仅靠政府投入难以解决。”东莞市长袁宝成此前曾表示，要建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城市基础设施建设筹集资金。探索设立专门的城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，促进基础设施项目市场化、产业化运作。支持镇街、村（社区）集体经济组织通过自有资金直接投入或信托投资等多种方式，参与开发市投建的供水、燃气、环保、高速公路等基础设施和城市公共服务项目。“目前，国家财政部正大力推行政府和社会资本合作模式（PPP），我市要积极争取相关项目纳入国家示范项目，并落实‘非禁即入’投资政策，支持国企、民企、外资等各类市场主体以PPP等方式参与城镇化项目建设。”袁宝成说。

猜想3.将对农村宅基地产权制度进行改革

国家试点方案提出的第三项试点内容为改革完善农村宅基地制度。对此，《意见稿》提出，东莞将创新土地节约集约利用制度。

具体而言，就是东莞将探索实行建设用地弹性出让和租赁制度，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。鼓励企业利用闲置土地建设标准厂房，待国家出台相关规定后，研究制订整体或分层转让、出租和有条件分割销售相关实施细则。依法完善市镇两级土地储备库建设，完善土地储备和开发机制，有效增强政府土地调控能力。稳步推进农村宅基地产权制度改革，建立宅基地退出补偿机制、腾退挂钩和集体经济组织协商收回机制，促进农村土地的集约利用。

猜想4.镇街控制性详细规划编制权将回收市里

在综合推进体制机制改革创新方面，国家试点方案中提到，要鼓励试点地区从推进新型城镇化实际出发，在城乡发展一体化体制机制、城乡规划编制和管理体制机制、农业现代化体制机制、城市“多规融合”制度、城市生态文明制度、城市社会治理体系以及新型城镇化标准体系建设和创新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建设等方面开展多种改革探索。

《意见稿》中就提出，东莞将加强城乡规划对于市域城镇空间发展的宏观统筹作用，建立完善按大组团统筹规划的体制机制。创新城乡规划编制体系，从以镇街为主导编制规划转变为以市为主导，逐步上收镇街控制性详细规划编制权。探索设立城市总规划师制度，建立全过程的公众参与制度和专家咨询制度，提高规划编制科学化、民主化水平。

其中值得注意的是，“逐步上收镇街控制性详细规划编制权”。袁宝成此前曾对此强调说：“今后要从以镇街为主导编制规划转变为以市为主导，积极推动市域组团分区规划编制，逐步上收镇街控制性详细规划编制权。因为现在的镇街都各自为政，造成同质化严重，资源浪费。”在已经出台的《东莞市关于优化城镇空间格局提升新型城镇化发展水平的实施意见》中就已明确指出，东莞将建立三级规划管理体制，构建“市局+片区分局+镇街规划所”的三级规划管理体制。

猜想5.将撤镇设市探索精干高效的行政体制

国家所定的试点任务还包括，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。徐建华曾透露，将在虎门镇、长安镇试点行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。

至于这种“新型设市模式”是怎样的，东莞官方至今没有公布。但在国家试点方案中我们可窥见其方向。国家方案中指出，要按照城市设置与简化行政机构联动原则，在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点，优化行政层级和行政区划设置，积极借鉴经济发达镇行政体制改革试点的经验，探索更加精干和高效的组织架构和行政体制。推进扩权强镇改革，促进这些镇更好地吸纳人口、增强经济实力，实现经济社会更快更好发展，充分发挥其在新型城镇化建设重点示范带动作用。