城市更新，指对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，办法共20条。重点包括完善城市功能，促进创新发展；强化社区服务；增加公共开放空间；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统；塑造城市特色，保护历史文化风貌等。

《更新办法》制定了针对性的规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导。在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

上海市政府新闻办4月29日举行新闻发布会，市规划国土资源局副局长徐毅松介绍了《上海市城市更新实施办法》相关情况。

一、《更新办法》制定的基本情况

根据第六次规划土地会议“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，上海已进入存量开发为主的内涵增长，创新发展阶段，城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。当前，本市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。为此，市规土局开展了城市更新的调研工作，在借鉴国内外经验和梳理总结本市若干试点工作基础上，经广泛征求意见并修改完善，形成了《更新办法》，于4月7日通过市政府常务会议审议，并于4月10日，在市委常委会议上做了专题汇报。

二、《更新办法》的主要内容

《更新办法》共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定。主要内容如下：

（一）工作目标

本次制订《更新办法》是围绕资源紧约束条件下建设“全球城市”的目标，通过推进本市城市更新工作，进一步节约集约利用存量土地资源，提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、塑造城市魅力，推动内涵增长，促进创新发展。

（二）定义和适用范围

本办法所称的城市更新，主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，重点包括完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；强化社区服务，完善公共配套设施；增加公共开放空间，促进市民交往；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业，以及市政府认定的需进行改善的其他情形。

本办法适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。

（三）工作原则

本次城市更新工作主要遵循以下三个工作原则：

一是规划引领，有序推进。落实区域协调、有机更新的要求，坚持积极实践和稳妥推进相结合，发挥规划的引领作用，做到范围可控，强度可控，操作可控，有计划推进试点，有序推进更新。

二是注重品质，公共优先。坚持以人为本，着力提升城市品质和功能，在空间和土地资源有限情况下，优先保障公共设施和公共开放空间等公共要素落地，改善人居环境，增强城市吸引力。

三是多方参与，共建共享。搭建以块为主的实施平台，通过在建成区给予适度的规划土地政策，使物业主体、社会公众、多领域专业人士等多方参与更新方案制定，实现共建共享。

（四）管理职责

市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土主管部门，负责全市城市更新协调推进工作。

市规划国土主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新规划土地实施细则，编制相关技术和管理规范。市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策，履行相应的指导、管理和监督职责。

区县人民政府是推进本行政区城市更新工作的主体，应指定相应部门作为专门的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。

（五）管理制度

本次城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中：

区域评估是确定地区更新需求，适用更新政策的范围和要求。主要包括两项内容：一是进行地区评估。根据控制性详细规划，对地区社会、经济、环境和城市建设状况进行评估，通过统筹城市发展和公众意愿，明确更新目标，重点细化公共要素的配置要求；二是划定更新单元。按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元。区域评估应广泛征求各方意见，包括社会公众的意见，合理确定城市更新的需求，区域评估形成的评估报告经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。涉及本市重要地区、跨行政区的区域评估，需预先经过市规划国土主管部门综合平衡。

实施计划是各项建设内容的具体安排。主要包括两项内容：一是明确城市更新单元内的具体项目。二是编制城市更新单元的实施计划。在确定城市更新项目后，按照区域评估要求，同时结合现有物业权利人的改造意愿，发挥街镇和社区的作用，统筹各方意见，合理应用政策，明确更新方案和实施计划。实施计划应广泛征求各方意见，经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。其中涉及调整已批准规划内容的，按现有规定履行调整程序。

全生命周期管理是以土地合同的方式，约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求，进行全过程管理。

（六）政策引导

为推动现物业权利人提供公共要素，我们制定了针对性的规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导，并通过全生命周期进行后续监管。

其中，规划政策主要包括：

在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间。

以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平。

对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。

确有实施困难的，在满足消防、安全等要求的前提下，按规定征询相关利益人意见后，经规划土地管理部门同意，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。

鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用，加快低碳智慧城市建设。

土地政策主要包括：

创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权。

沿用旧区改造出让金返还政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

（七）规划土地历史问题处理

城市更新项目范围内的违法建筑、违法用地，应当结合城市更新项目依法予以处置。