编者按：

2015年5月16日，第四届金经昌中国青年规划师创新论坛在同济大学隆重开幕，中国城市规划学会常务理事、同济大学建筑与城市规划学院唐子来教授应邀出席论坛，并作了题为《城市设计和规划控制的再认识》的报告。报告结束后，唐子来教授接受了中国城市规划网记者的专访，进一步阐释了城市设计的内涵。他指出，城市设计作为公共政策，体制建设很重要，应当明确公权力与私权利的界限，构建良好的设计管控机制。

城市设计既是一门专业又是公共政策

中国城市规划网记者：请问您如何理解城市设计，它是一项规划设计方法、规划编制工作内容还是规划管控手段？

唐子来：与城市规划一样，城市设计既是一门专业又是公共政策。

第一，它是一项规划设计方法，这是在规划设计实务领域要研究的。

第二，它是规划编制工作的内容，城市规划关注建成环境的功能合理性，而城市设计则关注建成环境的形态和谐性。城市设计与城市规划作为公共政策，在本质上是一样的。

第三，肯定是规划管控手段，城市规划包括规划编制和规划实施。城市规划和城市设计的编制成果最终都要付诸实施的，只是管控的方面不一样。

城市设计法定地位不明确，阻碍其发挥更为有效的管控作用

中国城市规划网记者：创建一个城市设计的管控机制，现在有哪些现实的难题呢？

唐子来：一个难题就是城市设计尚未纳入法定的规划体系，但也不是说百分之百没有法定依据。《城乡规划法》（2008年）第四十条规定，在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。符合控制性详细规划是城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证的基本依据。《城市规划编制办法》（2006年）要求，控制性详细规划应当提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则。在具体操作层面，规划主管部门在核发建设工程规划许可证之前，都会依据控制性详细规划提供“规划设计条件”。这就包含了两个方面的控制要求，一个是规划条件，一个是设计条件。由于设计控制更多地涉及城市建设环境的品质特征，它不像规划控制条件（如容积率、建筑高度、建筑后退等）那样可以明确地度量。所以设计控制怎么管，可能更有讲究，这是城市设计实务的范畴。

新常态下明确效果导向，构建良好的城市设计管控机制

中国城市规划网记者：城市设计要根据各个区域的具体情况，才能避免“千城一面”的情况出现？怎么避免呢？

唐子来：我认为三个方面特别重要。

第一是管理语境。为什么我们现在看到很多历史城镇是很多样化呢？它是千百年形成的，是有机生长的，是历史积淀的。而老常态的管理语境下，伴随着大规模和高速度的城市开发，是规划出来的城市，而不是生长的城市。规划出来的城市比较强调功能合理和空间秩序，因为要求速度，所以不可能做到有机生长的多样性。我认为，要真正做到“又好又快”是很不容易的。老常态是速度型的粗放增长，注重效率导向，强调快；新常态是质量型的集约增长，注重效果导向，强调好。

第二是价值取向。在效率主导的管理语境下，规划设计控制体现确保底线的价值取向，重点就是开发强度和公共服务设施配置等，有些地方连确保底线都做不到，这不是规划问题，而是体制问题。而在效果主导的管理语境下，规划设计控制体现追求满意的价值取向，更多地讲究城市建成环境的品质特征。所以，当规划管理语境从“快”导向变成“好”导向，设计控制更多地追求建成环境的满意状态。

第三是管理方式。在新常态下，我们的设计管理要更加地精细化，因而需要采取沟通型管理方式。由于设计控制往往涉及到难以度量的品质特征，城市设计导则较多地采取绩效标准的方式，在规划管理方和开发申请方之间需要建立有效的沟通和磋商机制，使双方对于达到城市设计目标可能采取的具体手段达成共识。 如果能做到精细化管理的话，我认为城市设计是可以管得更好的。

但有一点很重要，是不是所有的私权利我们都可以管？每个地方的价值取向不一样，需要社会各方达成共识，这是非常重要的。城市设计作为公共管理，要明确什么是该管的，然后才能讨论怎么管，因为规划控制和设计控制都涉及到社会各方的权益。城市设计所关注的是城市空间形态和景观风貌的公共价值领域，不仅包括公共空间本身，而且涵盖对其品质具有影响的各种建筑物。公共价值越高的地方，肯定是公权力越大的地方，如城市中心的公共价值领域肯定大于社区中心。因此，在《上海市控制性详细规划技术准则》的空间形态管制中，城市公共中心的管制元素明显多于新市镇公共中心。

城市设计既然是公共政策，就要关注体制问题，公权力与私权利的边界在哪。同时，公权力与私权利的边界又不是一成不变的，进行城市设计干预肯定是因为这个地方具有公共价值。比如说，城市地标建筑的公共价值指数应该是非常高的，因而公权力的干预也就更为突出；而居住小区里面的一栋房子只要不违法，我们未必要去干预它，开发商造得好就卖得出去，造不好卖不出去，这是由市场决定的。政府的公共干预有两个基本理由：一是公共价值高，二是市场失灵，市场不能满足公共价值的要求，所以政府要管。

今天，当我们认识新常态和适应新常态，全面依法治国确实是很重要的。城市设计和城市规划在本质上都是公权力，公权力就要依法行政。我们一旦明确了要进行设计控制，怎么控制则是比较技术的问题。要不要设计控制是政治合法性的问题，如何进行设计控制是技术合理性的问题。比如，城市滨水区的设计控制肯定不同于历史风貌区的设计控制。但是不管你用什么样的设计控制方法，都必须依法行政。所以，针对“奇奇怪怪的建筑”或者“千城一面”的问题，应当从制度层面上寻找解决方案。没有完善的制度，经济、社会、文化、生态和形态维度的问题都是难以解决的。

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