2014年，上海市第六次规划土地会议提出了“规划建设用地规模负增长”，“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”。城市更新被推到了前所未有的重要地位，需要我们深入思考、积极探索。

城市更新的背景和探索

上海新一轮城市总体规划的编制以问题为导向：展望未来，上海将建设成为具有国际影响力的全球城市，城市的功能、环境、公共服务设施、交通网络、城市基础设施等必须以其为目标，进一步提升水平、标准和活力。面对现实，一是上海未来发展受到土地资源紧约束，要求规划建设用地“负增长”，城市发展方式由外延式扩张向内涵式增长转变。二是面向全球城市发展，中心城功能和环境等存在的若干问题急待解决：诸如功能的聚集度不高、活力不足，公共环境空间不适应发展需要，城市文脉和城市肌理受到严重冲击，城市慢行交通系统不完善，自然生态系统消退等。上海城市发展的新形势，决定了城市更新是上海未来发展转向内涵增长的必然选择。

近几年，中心城徐汇、静安、闸北三个区，针对本区未来发展需要解决的问题，分别进行了区域性研究评估，相继得出了发展对策和更新重点。例如徐汇区针对北、中、南三片的不同情况，分别施策；静安区则以公益性设施为先。三个区在某些建设项目上采取了相应的措施。例如徐汇区西亚宾馆改造，结合酒店转型为办公，底层为市民提供了公共空间和地区紧缺的立体停车库。闸北区结合上海火车站北广场边三个街坊的更新改造，增加公共绿地9000平方米、公共活动空间4000平方米、公共服务设施3000平方米，进一步完善了北广场地区的综合服务功能。静安区东斯文里是优秀历史建筑里弄，在地区改造时，保留保护优秀历史建筑，不计入地区改造开发量。这三个区为更新发展对策的实施，还分别探索了保障机制。例如静安区设立了城市更新投资基金，专项用于城市更新。徐汇风貌保护区更新与滨江地区开发试行开发权转移。三个区的更新探索经验，深化了我们对城市更新的认识，坚定了我们推进城市更新的信心和决心。

对城市更新的认识

城市更新是上海未来可持续发展的主要方式。总结三个区探索的经验，借鉴国内外某些城市的成功实践，对城市更新有了进一步的认识。

1、上海城市更新的目的是集约节约利用存量土地，提升城市功能，改善人居环境，激发城市活力，是对上海未来发展导向的积极回应。

2、城市更新必须坚持“以人为本、有机更新”。人是城市的主人，以人为本是城市更新的出发点和落脚点。城市经济、社会发展，说到底是满足市民的需求，城市更新要从适应人的全面发展需要出发看问题、找方向。以人为本就要强化公众参与。以人为本就要注重公共要素的配置。有机更新要从实际情况和现实条件出发分类施策，各类物质要素的空间配置要符合其运行特点，适应人的行为需求，统筹谋划，协调发展。

3、城市更新要重视前期区域评估。城市更新不是盲目的大拆大建，其规模有大有小，小到一项改建工程，大到地区性更新。无论大小，都应该从城市发展的整体出发分析其更新要求。通过区域评估，统筹城市发展与公众意愿，明确地区功能优化，公共设施完善、历史风貌保护、城市环境改善、基础设施完善等目标、要求和实施对策，细化公共要素的配置，对现状情况较差、民众需求迫切、近期有条件更新的地区划定为城市更新单元并制定实施计划予以落实。区域评估是保障城市功能优化和城市更新有的放矢、有序推进的前提条件。

4、城市更新是一项社会性系统工程。城市更新涉及的各种物质要素面广量大，有关利益主体众多，不可能一蹴而就。推进城市更新，需要发挥政府、市场、社会各方面的作用：一是城市更新需要多方参与、共建共享。二是相关管理部门要协同配合。三是保障措施要到位，保障实施。例如政策保障、相关运作机制的构建、建设资金筹措、法制规范、运行组织管理等等。《上海市城市更新实施办法》（以下简称《办法》）已于2015年5月15日经市政府批准颁布施行，为依法推进城市更新奠定了基础。目前正在制定《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》以及相关标准、规程等配套文件。

需要重点关注的问题

《办法》对适用范围、工作原则、管理分工、管理制度、运作程序、技术要求、公众参与、相关政策等分别作出规范性规定。在贯彻执行过程中，需要重点关注以下问题：

1、注重全面统筹，落实公共要素优先安排。公共要素包括：公共服务设施、历史文化建筑保护、生态环境、慢行交通系统、公共开放空间、城市基础设施、城市安全，以及完善城市功能的其他建设活动。

2、重视区域评估，优化有机更新建设方案。根据管理制度规定，区域评估划定的城市更新单元及其公共要素配置要求和内容，需要通过实施计划加以落实，实施计划中的建设方案则是对各项物质要素的空间安排，其公共要素配置是否完善、空间布局是否合理，对提升城市品质至关重要，需要听取有关方面意见，论证优化。

3、强化公众参与。拓展众筹共治有效途径。坚持公众参与是坚持以人为本的重要方面。城市更新要与城市治理相结合，与社会公众利益息息相关，要正确处理城市发展与公众意愿的关系，城市更新要问需于民、问计于民，区域评估、实施计划、建设方案必须广泛征求群众意见，应该成为城市规划建设工作的常态。

4、倡导多方共建，构建权益协调平衡机制。城市更新是一项多方参与、共建共享的社会性活动，必须协调各方权益诉求，构建权益协调平衡机制十分重要。

5、坚持创新发展，提高城市更新实施绩效。在城市更新过程中会遇到难以预见的新情况、新问题；随着社会经济的发展，社会公众对城市更新的需求也会相应提高。面向未来，城市更新需要以改革、创新应对挑战，与时俱进。徐汇、静安、闸北三个区的城市更新探索，就是一次改革、创新的探索。今后城市更新实践，也需要坚持创新发展，不断提高实施绩效。（作者系上海市规划和国土资源管理局副局长、教授级高工）