11月13日，在“新常态经济与新型城镇化——特大城市发展面临的问题与挑战”论坛上，武汉大学人口资源环境经济研究中心主任简新华说，新中国成立以来，中国始终实行的都是限制大城市发展的战略。

到1978年改革开放前，中国的城市化率只有17.9%。人口超过500万的大城市，只有三个直辖市。人口超过千万的大城市更是一个都没有。之所以这样，简新华说，这在于政策制定者认识上有偏差，把城市化等同于大城市化，把大城市化又等同于城市病和贫民窟。

正因此，他说，当时的情况是重工业化轻城市化，甚至害怕城市化。搞工业化有一个重要原因是中国实行工业化优先的赶超战略，但由于工业化是资本密集型产业，能够提供就业的机会比较少，城市能够容纳的就业人口就不多。

于是，中央政府就通过计划经济体制，一方面集中资源发展重工业，另一方面限制城市的发展。这其中还包括实行了严格的户籍制度以及粮票制度。这样城市发展既受到政策上、战略上的限制，同时又缺乏资金和就业的吸引力，所以很难发展。结果是，改革开放前搞了将近三十年没有城市化的工业化。

改革开放以来依然延续了限制大城市发展的思路。现在京沪要求控制城市人口规模的做法也是沿用此思路。简新华说，其中的原因还是害怕大城市发展后发生城市病，出现印度和拉美那样的贫民窟。“这种顾虑还没有完全消除，所以仍然采取限制的战略。”

虽然自始至终都在限制，但是改革开放以来，特大城市、超大城市，无论是数量还是规模，都得到了前所未有的快速发展。不仅特大城市的数量由1978年的3座，增加到2014年的16座，增长了4倍多。一千万以上人口的超大城市也从无到有增加到6座，而且特大城市的面貌都发生了翻天覆地的变化，

之所以出现这样的情况，简新华分析说，中国的赶超战略向着全面现代化的战略转变，工业化也由重工业转向轻纺工业、出口加工业、劳动密集型产业，这些都得到了很大的发展，为城市化的发展提供了产业基础支撑。计划经济体制向社会主义市场经济体制的市场化改革转变，也起到了非常大的促进作用，家庭联产承包责任制的实行推动了农业的发展，粮食增加了，粮票就取消了。于是农业剩余劳动力就需要转移，虽然当时乡镇企业有所发展，但潜力毕竟有限，也必然转向城市。这个时候非常重要的原因是户籍制度对农民进城的限制也突破了。

这其中，户籍制度也进行了改革。原先这一制度发挥着限制农民进城和限制农民进城享受和市民同等的待遇的作用，随着社会进步，前一个被市场化打破了，至于后一个就是现在户籍制度改革需要突破的领域。

中国现在进入城市化发展新阶段，跟其它国家一样，都面临着许多突出的问题和严峻的挑战。简新华说，其中之一就是，半城镇化的现象突出，农民工市民化的任务艰巨。半城镇化的缺陷，一是对工业化城镇化和经济发展做出重要贡献的农民工不能在城镇安居乐业，不能与城镇居民同等分享发展的成果，这对他们是不公平的;另外一个是农民剩余劳动力不能够持久稳定的转移，土地也不能合理有效的利用，于是产生大量留守儿童和老人生活困难等不合理的现象。

另外，现阶段的城市集中度太高，卫星城不足，集聚吸纳效应有余，辐射带动作用不足。

简新华说，比如武汉，长期一城独大，即使周围存在一些城市，也是产业结构和功能是雷同的，还没有形成像国外发达国家那样，分工协作、扬长避短、优势互补的紧密联系，再比如北京，城市病加重，周边地区得不到应有的发展，地区差别不仅没有缩小，反而还在扩大。

他认为，现在讲城市化，往往只是想到怎么发展城市，实际上城市化的内容里面，非常重要的也是被人们忽视的，就是城市先进的精神文明和物质文明向农村普及，城市先进的生产方式生活方式也向农村普及，缩小城乡差别工农差别，这才是城镇化的本质要求之一。但现实往往不是这样。城市化以后，城乡差别不仅没有缩小，反而还在扩大。

对于过度超前的城市化，简新华称之为城市建设贵族化的倾向明显。他说，贵族化是指仅着眼于满足少数富裕阶层的高档需求，而不顾广大普通市民的需求和承受能力，片面追求高楼广场，高档宏大、现代超前的城镇化。这种现象在特大城市尤为突出，不惜工本和不顾资源环境的承载力。

还有就是，大城市出现比较严重的城市病和产业升级面临严峻挑战。

简新华表示，大城市面临双重任务，一是产业结构的调整优化，另一个就是产业价值链中地位的提升，由以制造业为主导转向以服务业为主导，产业价值链由低端向高端提升。

只不过，产业升级不可能自然实现，而很可能是一个痛苦的过程。这个过程包括，产业转向会引起传统产业的萎缩以致淘汰，从而导致经济增长下滑，还会引起就业结构的转变，出现失业和职位空缺并存的结构性失业。新的产业结构和产业价值链地位需要新的劳动力结构和素质技能，因此新的劳动力来源和素质技能培训将是非常不容易的。

简新华说，这就是我们面临的挑战，能不能战胜，能不能顺利实现结构转型，对于大城市的发展是非常重要的，直接关系到大城市能否跨过中等收入陷阱，实现持续高效的发展。