2015:回顾

●城市群规划加快编制，城市群作为新型城镇化主体形态的地位更加凸显

按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》要求，2015年在城市群规划编制上取得积极成效。以跨省区城市群为重点，开展了长三角、长江中游、成渝、哈长等4个跨省区的城市群规划编制，《长江中游城市群发展规划》已于2015年4月颁布实施，长三角、成渝、哈长城市群规划形成了初稿，在征求地方和部门意见修改完善后，将陆续发布。随着规划的颁布和实施，城市群对我国新型城镇化的支撑作用将进一步增强。

●一批国家级新区设立，对新型城镇化格局的支点作用进一步增强

2015年国务院同意设立湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区，是近年来批复数量较多的年份。

2015年4月颁布的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》明确提出“新区对促进经济发展、扩大对外开放、推动改革创新发挥了重要作用”，要求新区“要突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用”，并强调新区要“推动产城融合和新型城镇化建设”。这为未来一段时期国家级新区发展指明了方向。

●行政区划调整加快，为优化城镇体系结构和做大做强城市提供了支撑

2015年我国行政区划调整步伐呈加快趋势。一是撤县设市。黑龙江东宁县，广西靖西县，四川康定县、马尔康县，云南腾冲县等县撤销，设立了县级东宁市、靖西市、康定市、马尔康市、腾冲市。

二是撤县（市）设区。2015年撤县（市）设区的较多。北京密云县、延庆县，天津宁河县，河北保定满城县、清苑县、徐水县，秦皇岛抚宁县，江苏盐城大丰市，河南三门峡陕县，广东肇庆高要市，广西南宁武鸣县，重庆市潼南县、荣昌县，云南玉溪江川县，陕西榆林横山县，以及青海海东平安县等撤县（市）设区。

三是特大城市中心城区有序整合。如保定市北市区、南市区撤销，设立保定市莲池区；上海市静安区、闸北区撤销，设立新的静安区；常州市武进区和戚墅堰区撤销，设立新的武进区；无锡市崇安区、南长区、北塘区撤销，设立梁溪区；铜陵市铜官山区、狮子山区撤销，设立铜官区。

四是新设区。如无锡市设立了新吴区；六安市新设叶集区等。

五是撤地设市。新疆哈密地区、吐鲁番地区、西藏林芝地区等撤销，设立地级哈密市、吐鲁番市、林芝市。

六是“兵团设市”。新设的可克达拉市（第四师）成为新疆建设兵团的第8个市。七是由县级市升为地级市，如海南省县级儋州市撤消，设立地级儋州市。

●第二批国家新型城镇化试点出台，在更多领域开展更具针对性的体制机制探索

根据新型城镇化发展新趋势和新要求，在总结梳理第一批试点成效的基础上，2015年11月推出了北京市房山区等59个第二批试点，并将北京市大兴区等14个农村土地制度改革试点一并纳入。第二批试点优先考虑了改革意愿强，发展潜力大，具体措施实的中小城市、县、建制镇及符合条件的开发区和国家级新区等，并体现了向中西部地区和东北地区适当倾斜、促进京津冀协同发展、以及在长江经济带地区选择若干具备条件的开发区进行城市功能区转型等因素。

这样，国家新型城镇化综合试点范围扩大至两个省、135个城市（镇），地域遍及各省区市及兵团，类型涉及各类大中小城市及小城镇。在试点领域上，第二批试点的内容更为丰富，包括农民工融入城镇、新生中小城市培育、城市（镇）绿色智能发展、产城融合发展、开发区转型、城市低效用地再开发利用、城市群协同发展机制、带动新农村建设等。

●城市规划建设管理进一步加强，城市功能得以完善

2015年，初步完成了14个城市开发边界划定试点工作，开展了永久基本农田、生态保护红线等划定工作，海绵城市、城市综合管廊等工作加快推进，推出了第三批84个智慧城市建设试点，“多规合一”工作取得初步成果。

此外，长期以来我国城市工业用地比重高、用地效率低，及各类开发区功能相对单一、服务功能弱、有产无城、产城分割等较为突出，这些问题在2015年开始引起政策上的重视。

7月，国家发展改革委出台了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，提出“选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作”。8月底，有关地区的建设方案均已上报国家有关部门。

12月，国家发展改革委等七部委出台了《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》，提出积极顺应开发区转型升级和政府职能转变背景下的新要求，推动具备条件的开发区城市综合功能改造。

2015年国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，城镇棚户区改造持续推进。

●各地稳步推进户籍制度改革，特大城市在积分落户政策方面积极探索

截至2015年11月，25个省份出台了本省深化户籍制度改革的实施意见。概括来看，各省份普遍采用了合法稳定住所（含租赁）、合法稳定就业、参加城镇社会保险3个指标，形成了以城市规模为分类标准的差别化人口迁移和落户政策。

一是县城及以下城镇的落户限制全面放开；

二是在城区人口50~100万的城市落户，一般要求合法稳定住所（含租赁）、合法稳定就业两项同时具备，有的省份还规定了年限要求（一般为1~2年）；

三是在城区人口100万~500万人的城市落户，一般要求合法稳定住所（含租赁）、合法稳定就业、参加城镇社会保险达到一定年限三项同时具备；

四是城区人口500万人以上的城市总体态势是要严格控制人口规模。在居住证制度实施方面，多数省份规定“在本省份居住满半年以上，可在居住地申领居住证”，取得居住证后即享有与本地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；满足一定年限后，享有与本地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。

一些特大城市加快公布积分落户政策，北京在通州区探索积分落户政策的基础上，2015年底《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》正式公布，向社会公开征集意见。成都已初步制定居住证积分管理办法。

2016:展望

●新型城镇化综合试点将获得更多可复制经验

国家将突出用好新型城镇化综合试点这个抓手，把一些重大项目、重大工程和重大政策向第一批和第二批新型城镇化综合试点城市（镇）倾斜。试点地区在国家的支持下将加快改革探索步伐，逐步摸索出符合自身发展实际的新型城镇化道路。国家将加大对新型城镇化试点地区的探索效果进行总结评估，可推广的经验向全国其他地区推广，并进一步出台相关配套政策。国家将依托11部委建立健全试点工作联合指导机制，进一步扩大新型城镇化综合试点范围，加快对城镇化各重点领域的点上突破。

●“一融双新”工程继续增强新型城镇化动力

2016年，国家将以人的城镇化为核心，以中小城市发展和新兴城市建设为重点，继续实施“一融双新”工程，农民工融入城镇、新生中小城市培育、新型城市建设等方面将取得新突破。

国家将切实发挥消费需求“倍增器”和投资需求“加速器”的作用，进一步扩大城镇消费群体，加快推进消费升级和潜力释放，增进城市基础设施、公共服务设施及住宅建设投资需求，将从供给和需求两方面增强新型城镇化的动力。

●开发区转型和产城融合试点有序推进

2016年，按照产城融合发展的理念，开发区转型和产城融合试点有望进一步推进，试点地区通过土地管理制度、产业园区运营模式、户籍制度和行政管理制度等创新，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，推动形成产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区，培育一批新的经济增长点或增长极，为新型城镇化探索路径，发挥推动以人为核心的新型城镇化、带动经济提质增效升级的积极作用。

●城市建设融资机制创新加快探索

2015年实施地方政府债务置换、国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部对外公布总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作（PPP）示范项目，都有利于扩大城市建设的资金来源。2016年在城市供水、供暖、污水处理等多个领域还将继续扩大政府和社会资本合作（PPP）合作步伐，城市建设融资机制进一步趋于完善。

●城市的宜居性和持续性将进一步提高

各地将围绕2015年底召开的中央城市工作会议精神，把城市工作作为各地推进新型城镇化的重点任务来抓，加快转变城市发展方式，进一步统筹空间、规模、产业三大结构，规划、建设、管理三大环节，改革、科技、文化三大动力，生产、生活、生态三大布局以及政府、社会、市民三大主体，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，城市环境治理、人民生活质量、城市可持续发展能力有望有所提升。

（国家发展改革委国土开发与地区经济研究所，执笔：欧阳慧、刘保奎、李爱民）