2020年，上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，这要求城市空间必须以更开放的视野和空间承载城市功能和品质。“十三五”期间，上海要进一步优化城市空间布局，严格控制特大城市人口规模，重点发展新城，积极培育小城市和小城镇发展，使上海城市空间布局由单核向多组团发展，由圈层式向网络化发展，建成大、中、小城市协调发展的都市圈。

上海城市空间布局优化面临新挑战

上海作为超大城市，又面临着城市本身土地、人口、生态等要素的制约。

随着经济全球化和区域一体化不断深入发展，以及我国经济发展进入新常态和“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等国家战略布局的实施，这使“十三五”期间上海城市空间布局的外部影响因素发生众多变化。同时，上海作为超大城市，又面临着城市本身土地、人口、生态等要素的制约。

挑战一：面临全球和亚太地区的制高点竞争，城市空间功能能级有待提升。“十三五”期间，上海要以开放改革引领创新发展，加快从全球加工装配基地向研发、先进制造和服务基地转变；率先建立与国际化相适应的管理体制和运行机制；推进服务业开放和国际服务贸易发展，吸引国际服务业要素集聚。这些城市功能的调整与转变，都对城市空间布局提出了新挑战。

挑战二：面临区域竞争和区域一体化的新要求，龙头作用有待发挥。

挑战三：面临土地资源紧张和土地利用结构双重约束，土地空间有待二次开发。《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》提出，全市建设用地规划总量在3226平方公里以内，这使上海未来五年建设用地规划总量接近“零增长”。在土地利用结构方面，上海城乡建设用地占比过高。目前，上海开放强度已超过40%，远远高于一般国际大都市，如纽约、伦敦、东京等开发强度为20%左右，香港也仅为24%。同时建设用地中工业用地规模占比过高，土地利用结构与产业发展方向不符。

挑战四：面临严格控制人口规模和人口分布不均双重压力，人口布局有待优化。目前上海人口规模巨大，特别是中心城区600平方公里的范围内居住了约1000万人口，人口规模与人口密度较高，控制人口增长的压力巨大。而相对中心城区的人口密集分布，郊区新城聚焦人气不足，对中心城区人口疏导能力较弱，未能发挥“反磁场”作用。

挑战五：面临环境保护和生态约束趋紧的瓶颈制约，要严守生态空间底线。

挑战六：面临中心城区蔓延与交通拥堵等大城市病，城市空间有待平衡。

优化上海城市空间布局举措

到2020年，上海将建成功能优化、空间集约、交通便利、生态优美的大、中、小城市协调发展的都市圈。

“十三五”期间，上海将重点处理两大空间关系：一是1000平方公里与5000平方公里的关系，即中心城区与郊区；二是6000平方公里与210000平方公里的关系，即上海与长三角区域。到2020年，上海将建成功能优化、空间集约、交通便利、生态优美的大、中、小城市协调发展的都市圈。

（一）体系建设——构建上海市域都市圈

高起点编制市域都市圈规划。“十三五”期间，上海规划建设超大城市1个（中心城区），大城市6个（南汇、松江、嘉定、青浦、南桥、金山等新城），中等城市控制在15个左右，小城市（小城镇）控制在45个。

等级化交通促进都市圈联系。一是构建新城与中心城市之间多通道、快速交通。目前，上海新城与中心城区基本采用慢线轨道交通。如轨道交通9号线、11号线既承担了中心城区的大客流运送，又为新城提供市郊出行服务，缺乏无越行站设计，旅行速度相对较慢，仅为40-50公里/小时，新城至市中心时耗超过1小时。借鉴东京都市圈经验，筑波TX线有3种运营组织模式，最高时速达到130公里/小时。建议上海新城人口规模在80万-100万的大城市，与中心城市之间规划预留至少2条轨道交通通道，改进运营时耗，控制在30分钟左右。二是发展市郊铁路和高速公路组合，促进新城之间联系。利用现有铁路，如金山支线、浦东铁路、沪通铁路，规划建设连接嘉定、青浦、松江、南桥的西郊铁路，与高速公路组合，提升新城之间联系。三是通过城际铁路、高速公路，促进新城与长三角各城市联系。依托沪宁、沪杭甬和沪青平以及沿海大通道建设，加强新城与江苏、浙江以及泛长三角的交通联系。四是构建慢性和公交为主的新城内部交通综合网络。注重新城低碳、节能理念，提高新城路网密度，建设人性化的自行车和步行网络，为慢行交通创造良好的出行环境。

建立与都市圈建设配套政策法规体系。都市圈建设具有明确的实效特征和政策意志，需要强有力的行政推动和政策保障。给都市圈建设以立法授权，明确都市圈建设的基本原则、目标和方向，并制定完善的规划和切实的监督体系。同时，以法律法令的形式确定都市圈建设过程中的各级政府、机构、开发实体、私人等的权利和义务，以及责任和分工、收益等，解决新城建设中各方利益的矛盾。

（二）功能升级——提升中心城区功能

精品打造黄浦江两岸，形成高端服务业集聚带。一是强化精品意识，坚持功能优先。加强空间统筹，创新开发模式，完善开发机制，使黄浦江两岸成为创新驱动、经济转型升级的先行区、“四个中心”功能的集聚区、优秀文化的荟萃区、生态文明的示范区。二是强化统一开发，重点带动。注重黄浦江沿线整体发展，守住城市天际线，实现工作空间、生活空间、生态空间的高度统一。强化重点带动，发挥陆家嘴、世博园区、前滩、徐汇滨江等重点区域开发带动效应，聚焦上海“四个中心”建设。三是高标准推进黄浦江两岸公共设施建设，加强多种交通方式网络联动。

优化提升城市东西轴向，体现“四个中心”功能载体。提升虹桥商务区、人民广场商业区、陆家嘴金融城、张江高科技园区、迪士尼国际旅游度假区、浦东空港地区等功能地块，形成上海国际贸易、金融、航运和科技创新中心的功能载体。

改造提升苏州河以北地区，促进苏州河两岸均衡发展。依托苏州河北岸改造开发，支持部分工业用地转型成为总部经济集聚区；探索创意产业集聚区与苏州河北岸老工厂、老仓库的工业旅游开发，将工业遗存、工业文明、文化与创意产业、城市记忆、休闲氛围相融合。

（三）城镇化推进——重点建设郊区新城

按“全人口”配置新城资源。一是按照实有人口配置城镇资源。从过去以户籍人口为主转为以常住人口为主来配置公共服务资源。树立“全人口”理念，全覆盖实有人口管理，计划生育、卫生防疫等基本公共服务延伸至流动人口。二是实施人口导入地与导出地资源配置挂钩政策。采取人地挂钩政策，推进人口导入与导出地区土地指标平衡。采取人口管理挂钩政策，对人口导入地的管理人员编制问题要适当倾斜，根据实有人口进行管理人员配备。

集约低碳建设新城。一是建立集约、滚动式开发模式。集中在地铁站附近或者交通便利的地区开发，进行教育、医疗、商业和生活配套服务，再慢慢往外推，形成滚动式开发。与国外新城相比，上海郊区新城建设粗放。例如，上海郊区新城道路往往40-50米宽，道路之间距离大于300米，而纽约曼哈顿的街只有18米宽，大道也只有30米宽，街与街之间相隔60米左右，大道之间相隔200米左右。二是建立土地二次开发机制。建立对开发区企业投入产出评估机制和企业退出机制，为企业退出“腾笼换鸟”提供渠道。推行下放土地审批权利，土地供应与用地绩效相挂钩，完善开发区盘活存量土地激励机制。鼓励工业区块外、集中建设区内的现状工业用地转型发展生产性服务业及城市生活功能，适应上海经济转型升级。

健全新城建设体制机制。一是加快郊区城镇管理体制改革。对具备一定人口规模和经济实力新城赋予必要的城市管理权限，赋予发展潜力大、人口集聚快的郊区新城相应的行政管理权限。二是通过多元化机制筹集郊区新城建设资金。既要完善政府投入，在城市开发前期由地方财政予以支持，又要引入竞争机制，创造条件将可经营的基础设施推向市场。探索市政建设债券，缓解当前郊区城市化过程中的资金压力，把区县政府的短期行为，逐步引导到长远城镇建设。三是建立市级统筹新城建设的体制机制。建立市区联手和市场运作相结合的开发建设机制，积极推动重大基础设施和优势社会事业向新城倾斜。

（四）强镇带动——分类建设小城镇

分类推进特色发展小城镇。通过“因地制宜，特色发展，分类引导”，上海小城镇发展可形成以现代制造业为主、现代服务业为主、现代农业为主和旅游业为主的四类特色镇。并根据区位条件、资源禀赋、经济基础、产业特点等自身发展条件，分类制定发展的重点。

轨道交通引领发展小城镇。“十三五”期间，上海总共将建成20条地铁轨道，轨道交通网络规模将达到877公里。通过轨道交通的沟通，加强上海各镇之间以及郊区和市区之间的联系，带动沿线小城镇发展，形成沿轨道交通小城镇发展走廊。

精确对接聚焦发展小城镇。各个镇要根据自身发展条件及产业基础，明确发展方向，实施因地制宜的精准对接战略，高起点确定招商范围。丰富招商方式方法，可加强与科研院所和高校的合作，帮助地方寻找精确对接对象。

科技成果产业化创新发展小城镇。抓住上海建设全球科技创新中心的新机遇，充分利用上海科研能力优势，将小城镇作为科研创新研发成果孵化基地以及产业化基地。结合小城镇产业发展基础，探索建立一批科技成果产业化创新小镇。

（五）协同发展——促进长三角区域一体化

推动上海功能转移动力机制。一是优化区域空间布局，借鉴京津冀区域一体化过程中北京城市功能转移和疏解经验，强化杭州、南京、苏州、湖州等周边城市在区域发展和公共服务中的承接支撑作用，打造一批制造业中心，宜居中心，健康经济中心等。二是解决人员通勤问题，统一高速铁路、郊区铁路和地铁的技术标准，提高城际之间换乘的便捷度，疏散人口向中小城市集中。三是共享社会服务体系，鼓励发展长三角区域高等教育机构、医疗服务集团的跨省市合作，提高上海周边城市教育功能、医疗功能等公共服务水平。

继续加强区域基础设施一体化建设。推进长三角能源建设项目的合作开发，鼓励区际间煤炭、天然气等能源的产销合作，实现区域内资源优势与市场需求结合；加快构建适应区域合作发展要求的综合交通网络，“十三五”期间重点加快沿海大通道建设，努力实现建设、收费、管理、利益的分享。

建立区域信息交流和共享机制。建设统一的长三角区域合作综合信息交流平台，建立稳定通畅的信息沟通渠道，实现长三角各领域信息互通共享、业务互动协作以及联合监管。建设政府和各类非政府组织多样的分类信息平台，真正实现区域内信息共享。加快推进长三角区域CA认证，电子口岸等共性信息网络的互联互通、系统的协同开发、数据的共享共用。

（六）严格管控——改善城市生态环境

建立“三线”引导和管控。划定永久基本农田，以上海土地利用总体规划划定的基本农田为基础，结合城市总体规划修编，优先将集中连片、高产稳产的优质耕地固化为设施粮田、设施菜田，进行重点建设和保护，划定规模不低于200万亩。锁定城市发展边界，严格按照城市总体规划和土地利用总体规划执行各项空间管制，严格建设占用耕地审批，新增建设用地做到不占或少占耕地。确立生态保护红线，推进重要生态空间的土地整治和郊野单元规划实施，建立和完善生态补偿长效机制。

建设城市绿色屏障。通过市域“双环”，即中心城外环绿带和近郊绿环，控制中心城市区向外扩延。以建设环城林带为主，强化土地用途管制，限制城市蔓延、保障城市生态空间。发挥郊野公园和基本农田的生态功能，有效隔离集中建设区域。

实行最严格的生态保护制度。严格规范农用地管理，进一步完善耕地保护目标责任制度和基本农田生态补偿机制，禁止擅自改变基本农田的用途和位置，确保耕地数量和质量。推进生态管控的法治化，建立建设项目准入机制，严格保证生态空间面积。

（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）