摘要：

城市应该是自由，平等，开放的，以市场为基础的城市治理是基于不动产的多中心的治理，而不是对人进行身份制管理的单中心的治理。

城市是“城”加“市”。同样，城市有以“城”为基础的城市治理，也就是以权力为基础的城市治理；城市也有以“市”为基础的城市治理，也就是以市场为基础的城市治理。以权力为基础的城市治理是权力的、等级的、封闭的；以市场为基础的城市治理是自由的、平等的、开放的。以权力为基础的城市治理是以对人的治理为基础的，以市场为基础的城市治理，是对住房的治理为基础的城市治理。以权力为基础的城市治理，也可以从封闭走向开放，并给自由和繁荣提供充分的空间，但以权力为基础的城市治理，也会从开放走向封闭，并制约城市内在的自由调节能力，使得城市病越来越严重。城市需要治理层次的治道变革，而不仅仅是策略层次的治道变革。——毛寿龙，2016.4.5

理论上来讲，城市应该是自由，平等，开放的，以市场为基础的城市治理是基于不动产的多中心的治理，而不是对人进行身份制管理的单中心的治理。市场开放性城市实行以市场为基础的治理，权力开放性城市因权力而开放，但也容易因权力而封闭。以权力为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从单中心的角度来界定城市问题，并采取越来越多的限制性的政策，这会引起很多策略性行为，并需要新一轮的严格管制。而以市场为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从多中心的角度来界定问题，并尽可能避免限制性措施，避免策略行为，尽可能让多中心的选择来自我调整购车和用车以及买房和租房等行为。

本文将探索城市的权力性和市场性，权力性的城市治理是以治人为基础的，而市场性的城市治理是以治不动产为基础的。权力性城市是管制的，等级的，封闭的，市场为基础的城市治理是自由的，平等的，开放的。权力性城市可以在策略层次实现开放，并进而促进城市的自由，平等和发展。但在治理层次的权力性，在问题的性质发生变化的时候，会使得城市重新走向管制，等级和封闭。城市需要治理层次的治道变革，而不仅仅是策略层次的治道变革。

01　自由和开放，是城市的本性，市场是城市的核心

城市是“城”加“市”，是一个城，也是一个市（场）。在过去，城市往往是“城”，城往往是带有城墙防御设施的聚居点，位于交通要道，并且是政治中心，有一定的政治军事或者行政级别。由于聚居点在军事政治活动之外，往往也有大量的商业活动，于是城就成了“市”。在政治军事越来越让位于经济的时代，好多城市往往是市，其核心的意思是，有一个市场，很多人聚在一起，自由交易。如果人很少，就是一个简单市场，如果人很多，是一个复杂的市场，需要多方面的公共服务，于是就有了政府，就有了城。

城市，无论是“城”，还是“市”，都是移民的聚居点，不像乡村，往往由一个家族组成，世世代代住在一起，人与人之间有着紧密的血缘等社会关系，有着自然的社会等级。在城市这样的移民聚居地，人与人的关系，如果是政治性的城市，往往有明显的等级关系，但是作为市，聚居地的移民之间的关系是简单的交易关系。血缘等级，权力等级，地域等级，包括种族，肤色，宗教，长相，个子，在简单的和大数量的交易关系中消失。而且连家族仇恨都消失了。在城市里，人们摆脱了血缘的束缚，权力的束缚，土地的束缚，以及其他种种束缚，从而获得了市场的自由。只要你有能力，有一技之长，或者有资金，或者有管理能力，即使没有土地，没有房产，只要有点机会或者运气，也可以在城市谋求幸福生活，而且是自由地呼吸空气，可以选择自己喜欢的生活方式。

在这样的地方，每个人需要多样化的服务，这些服务，绝大部分可通过市场解决。但也有很多需要通过集体机制，或者非营利机制，或者立法、行政和司法途径来解决。因此，需要建立城市政府，有立法机构，行政执法和司法机构，也需要提供公共服务的机构。

在这样的城市里，城市的私人事务，和公共事务具有自然的分界域。私人事务，具有私人性，具有私隐的权利保护结构。公共事务，是开放的事务，具有开放性的治理机构。

正是城市的自由和开放的本性，它即使有政治或者行政级别，即使不同的城市，其行政上的发展机会和空间不一样，但在自由和开放的发展过程中，一些城市自然而然地会发展很快，成为高等级的城市。比如，在我们国家，城市有省部级的直辖市，副省级的计划单列市和省会城市，地区级的地级市，县级市，还有镇级市，其发展空间往往与其政治行政级别有关，级别越高，发展空间越大。但是，随着市场经济的发展，很多一线城市并不一定是直辖市，而东部沿海的县级市，其房价也可能高于中西部的副省级城市。根据百度“城市”条目的说法，国家一线城市有北京，天津，上海这三个直辖市，广州和深圳不是直辖市，但列在国家一线城市里。国家二线城市有直辖市重庆，杭州、福州、南昌、长沙、南京、成都、武汉等省会城市，此外，还有宁波、苏州、厦门、大连、青岛、海口等非省会市。目前，城市行政级别虽然和市场级别依然有很多重合的地方，但已经出现了差异，很多行政级别低的城市，已经通过市场获得了更多的发展机会。

如果城市的本性是“城”，那么城市就只能在其级别所允许的空间呢得以发展。如果城市的本性是“市”，是自由和开放的，那么城市就可以超越其行政等级的空间，得到自由的发展。其实，越是自由开放的城市，其发展也越快。中国很多一线城市，都是外来人口高度集中的城市。中国沿海县级市，很多本地人口才五六十万，或者一百万，但外地活动人口就有100多万。而亚洲城市之星迪拜，更是90％以上人口都是外来人口，而且是来自印度，巴基斯坦，孟加拉和阿拉伯世界的外国人。

02 以市场为基础的城市，是一个人员流动，以不动产为治理基础的城市

这些快速发展的城市，往往是以市场为治理基础的。在以市场为治理基础的城市里，人员高度流动，资本，物流，也因此而是自由流动的，是开放的。注册企业，物流运输，资本进出，不需要身份和权力等级限制，也与种族，肤色，宗教无关。这样的城市，是典型的开放社会，在其中，每一个人都是自由、平等地和他人进行交易。在这里，如果不想合作，就可以退出，而且还可以选择与其他人进行合作。这样的城市显然也是多中心的城市。

在开放的城市里，人们是不需要户籍的。在很多开放性的城市里，即使有本地户籍，外地人和本地人区别也不大，而且很可能外地人比本地人还要多，如迪拜，外国人是本地人的九倍。浙江义乌，外地人是本地人的两倍，而且还有阿拉伯一条街，比很多省级城市还要具有国际化特点。市民和外地人的区分，是封闭性城邦的特征。而不是开放性城市的特征。实施开放性政策的城邦，或者城市国家，即使有本邦人和外地人的国籍的区分，很多本地人在外地，很多外地人在城市里居住，生活。对此，即使想严格控制，其成本也很高，因为开放性制度安排，越来越丰富，很容易突破控制。

城市的公共事务，不仅仅是人身权利和财产权利的保护，更主要的是公共服务的提供。人身权利和财产权利的保护，其实质也是公共服务。公共服务的数量和质量，往往和房产的价格联系在一起。公共服务的数量和质量好，房产的价格就高。地铁旁，房价高，因为地铁票便宜。好的学校旁，房价高，因为学校服务优质，而且价格低廉。城市的公共服务具有多中心性质，无论融资，生产和提供，以及决策，监督，都具有交叠的多中心性质。

比如就治安来说，个人装防盗设施，雇佣保镖，购买保险箱和保险等安全服务，楼可以设监控设备，街区可以集中购买保安和建立联防协议，城市设立警察局，刑事法庭，陪审团。融资，物业税，物业费，楼房集资。生产，公共权力供给，保安公司供给，安保设备，校区物业，业主组织，楼道邻里组织。集体决策结构。

就交通来说，城市道路融资，物业税，燃油税，或者拥堵收费。道路往往与房产价格有关，燃油税和车的使用与有关，拥堵收费与急需者优先有关。

在开放的城市里，由于除了房子，其他资产，包括人员，在城市都是可以高度流动的，因此，与公共服务有关的价值，基本上都体现在住房的价格里。以住房为基础，确立多中心的治理结构，多中心融资，多中心开放式治理，多中心开放式服务，是开放性城市以市场为基础的城市治理的基本特征。

03 市场开放性城市与权力开放性城市

从实际情况来看，开放的城市，因其治理结构不同，很多城市是市场开放性城市。最典型的市场开放性城市例子是亚洲三大新兴城市，香港，新加坡和迪拜。在那里，实行外向型经济，发展加工业，转口贸易，服务业，实施低税收，良好的法治，社区自治，多中心治理结构，其治理结构是亲市场的，开放性的治理结构。结果，10多年时间就有很好的发展，30年时间，就成为世界城市发展的样板。这些城市，政治未必民主，如迪拜是亲王统治，新加坡的政界基本是家族世袭，香港是总督和特首，也不是选举产生的。但其政治非常有限，对城市的开放性基本没有妨碍。政治虽然不民主，但社会自治，经济开放，公共服务也有开放的公共治理结构，是香港，新加坡，迪拜迅速成为发达城市的成功元素。

也有很多城市是权力开放性城市。中国在市场化进程中，迅速发展的城市，基本上都是权力开放性城市。这样的城市，从封闭到开放，基本上都是权力的过程，而不是个人主观选择，不是多中心开放的过程。大城市通过权力开放迅速发展，即使严格的户籍制度，也纷纷被突破。但这一进程，主要是权力性开放的过程，因为权力并没有因为社会自治和经济开放而变得积极有限，公共服务的治理结构，也依然是高度行政性的。

即使是权力性开放，也会引起户籍等的开放。城市选择性开放，如对人才开放，对资本开放，对购买住房开放，对企业注册开放，就会导致众多的一般意义上的开放，如引来了很多不是人才的人，也导致了对公共服务的开放，即公园，公交，外地人也享受同等待遇，更导致了很多职业的开放，外地人开始时很多职业受到限制，但慢慢的开始可以从事很多职业。权力性开放的过程，也是一个市场发展的过程，但更多的是政策目标和权力运作条件下的开放。其结果是，城市的治理结构并不是以市场为基础的，而是权力性的，其开放本身也带有很强的因权力相机选择而导致的歧视性特征。

正是中国城市治理结构上封闭，社会行政单位化，行政结构性单中心，公民社会组织不发达，使得中国大城市的开放，更多的是一个等级性的开放，长期受人批评需要改革的户籍制度，就是其等级性开放的一个重要的政策性工具。因城市本身的等级性，户籍本身也就具有了等级的特征，追求户口本身，也成为人生的目标，拥有这些户口本身，也因此而获得很多政策性特权。

在这样的城市中，城市融资，与个人所得税，物业税，物业费，相关性弱。公共资源决策和监督，缺乏开放性的治理结构。融资来自隐性渠道，如卖地所得和间接税，而不是直接税。公共开支缺乏透明性。政府公共服务融资与政绩有关，而与公共服务相关性弱。公共治理结构的封闭性，单中心行政性特征，使得权力开放的城市，很容易因为政绩目标的变化，而变成权力封闭性城市。

04 权力开放性城市的重新封闭化

中国城市权力性开放的发展，一靠国家大项目和各种投资。二靠招商引资，发展高科技和CBD服务业。三靠房地产和汽车产业。四依靠会展经济。很多城市都各有各的办法。但共同的办法是，通过开发房地产，和发展汽车产业，来推动GDP扩张性的经济增长。这一政策目标，推动了中国城市的迅速发展，也因此推进了城市的自由和开放。比如开始时只有具有本地户籍，有单位的人才能够有资格分到房子，住房改革后，不仅具有本地户籍的人可以买房子，而且具有外地户籍，乃至外国国籍的人也能够买房子。很多城市，为了激活房地产市场，还鼓励外地人买房子，只要买了房子，还可以送户口，获得当地的户籍，并享受当地户籍居民才可以享受的公共服务。不仅如此，城市的基层治理结构，也开始出现一些变化。很多商业小区，开始建立业主大会和业主委员会，不再以居民的户籍，而是以产权的所有者为基础，来建立自主治理的小区管理结构。

就汽车来说，开始时，很多城市也需要本地身份证才能够在当地考驾照，而且需要本地身份证，才能购买汽车。结果，一是外地驾照不好管理，二是出现了一个本地身份证买了1000多辆车的问题。为了避免这两个问题，开始允许外地人在居住地考驾照和购买汽车。

随着房地产和汽车业的迅速发展，也带来两个问题，城市住房价格高速上升，出现资产泡沫，大城市普遍堵车。

因为房价过高，堵车严重，大城市政府的政绩目标发生变化，住房推动，汽车推动下的GDP第一的政绩标准，转变为控制房价过快增长，缓解交通拥堵为主的政绩标准。其结果是，因住房和汽车产业发展而推动的权力开放性城市，迅速走向以控制住房和汽车为特征的权力封闭性城市。购买住房，需要本地户口，或者本地工作年限证明，如五年缴纳社保记录，或者五年纳税记录。购买汽车，也需要本地户籍、本地驾照，若是外地人，还要相应的证明，而且还要摇号。

这些重新走向封闭的政策，使得拥有房子和汽车获得了一个政策性身份，追求拥有房子和汽车，转变为一个身份性追求，如追求驾驶执照，追求结婚，追求家庭户口，追求合格的购车和购房资格，于是整个社会分成三类人：拥有房子和汽车的人，合格可以申请和摇号的人，没有资格需要追求资格的人。自由开放的城市，成了新的身份社会。

由于住房和汽车指标因行政控制而形成的稀缺性，使得指标本身成为无形资产。这种无形资产，使得资金和项目等市场要素的流动，因为人的身份而受到了扭曲。

中国的城市都有首的特性。如国家是首都，省是首府，地区有首市，县有首镇即城关镇的性质。因此，中国各级城市其封闭性的权力结构，除了自身的单中心特点之外，还受到上级区域性政府单中心权力的结构的约束，也受到散在的大数量民众的约束。在这样的结构中，市场化的选择，往往让位于上级权力和散在大数量民众的要求。其结果是，向上级让步，向本地散在的民众让步。其结果是，非市场化让位给高度管制，从而从权力性开放走向权力性封闭城市。

05　以市场化思路分析具体城市治理问题

以权力为基础的城市治理和以市场为基础的城市治理，在很多问题上，具有截然不同的问题界定和政策选择。比如，就房价高低来说，以权力为基础的城市治理，往往认为，房价有一个合理的范围，政府可以通过行政控制，指挥房价，通过提供公共服务，可以控制房价。而且认为住房都是居住的，为了赚钱的投资是投机行为，需要严厉打击。为了控制房价，就会排斥外地人购房，并人为地把居住在城里的人，分成各种身份，限制其购买房子的种类和数量。

以市场为基础的城市治理，往往认为，房价反映了个人的选择。购买房子，是用来投资，出租还是自己居住，是个人理性选择的结果。房价高低，是购买者的主观货币评价，如果认为房价高，就会改变自己的购买行为，而不是去强制改变别人的行为或者观念，更不会严格区分外地人和本地人，也不会区分本地人的各种身份，更不会限制投资住房。因为只有投资更多，才可能有更低廉的房子可买或者可租。控制投资，控制购房的身份，只会行政性固化现有有房者的垄断地位，虽然控制了住房投资投机，但却进一步创造并鼓励了身份投机，扭曲了住房市场。

以市场为基础的城市治理，认为城市交通，有一个自身调节的过程。自发的消费调节和供给调整，自觉自发的个人调节，更易于界定拥堵，并调节拥堵。在以市场为基础的城市治理里，拥堵的定义，是主观边际界定的，如果个人改变交通行为的，是拥堵，否则则不是拥堵。因为拥堵，人们会改变自己的交行为。如果人们认为，开车拥堵，他们就会选择，不买车，或者买了车后不开车；选择其他交通工具，公交车，地铁，或者骑自行车或者选择地点很近的地方购买房子，或者居住。如果认为拥堵，却买了车，而且还使用车，这说明，汽车拥堵，并没有到改变人们交通行为的地步。自由选择的市场为基础的城市治理，具有内在的调节机制，并具有内在的稳定性。

以权力为基础的城市治理，认为城市交通的拥堵，有一个客观的指标，可以通过权力来进行调整。因此，只要城市的核心决策者觉得拥堵，那么政府就有权力来控制市民的交通行为。比如，城市拥堵，是因为人们买车太多，所以就开始实施限制购车的政策；城市拥堵，是因为人们开车出行太多，因此，就开始实施限制出行的措施，按尾号分号段限行；城市拥堵，是因为外地车太多，于是就限制外地车进入城市。限制购车，限制车出行，限制外地车进入，但是其交通需要依然是存在的，因此，这些交通需求，会想方设法突破限制。比如人们被限制买车，就会设法租车，借车，这样现有车辆的使用频率就会提高；在外地的本地号牌车辆，会逐步流回本地，实际上增加了本地车的数量；限制出行，就会转变为打车，打车难以打得到，就会出现黑出租来填补空白；而很多人会设法规避限行，比如家里两个车，限行的那天开一个车，跑两个地方，在限行的那天早出晚归，避开高峰，或者违章出行，以罚款来购买出行权。至于摇号限购，这一政策使得很多人为了取得摇号权而考驾照，并把拥有一个车牌，当作无形的社会资产来进行投资。其结果，反而激发了很多人的购车欲望。这些策略行为，都抵消了限制效果。如果要消除这些策略行为，还需要制定更为严格的限制措施。显然，限制饥渴症，也就是越限制，越需要进一步的限制，必将困扰城市治理，并影响城市的活力。

因此，以权力为基础的城市治理，只能依靠权力的收放来解决问题，但结果是问题越来越严重。要在治理上解决问题，就不能仅仅依靠行政权力为基础的指标控制，而应该在制度上确立市民自由选择的权利空间，从而在制度上制约权力的随意干预，从而在治理结构上形成城市问题自由解决的机制。只有这样，才能真正正确界定和解决大城市的住房泡沫和交通拥堵的问题。

总之，城市是城和市组成的。城具有政治性和行政性，市具有开放性，平等性，自由性。正是城市的市场性，使得城市具有开放性，平等性和自由性，使得城市具有自由繁荣的品性，同时也使得城市的治理具有市场性。以市场为基础的城市治理，是人员自由流动，以房地产为基础的城市治理，是自主治理和多中心的城市治理。城市从封闭走向开放，有以市场为基础的开放，也有以权力为基础的开放。以市场为基础的开放，具有稳定性，而以权力为基础的开放，往往会重新开始封闭。城市需要在策略层次进行治道变革，但更需要在治理结构的层次，进行治道变革。

（作者系中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，公共政策研究院执行副院长，天则经济研究所学术委员，北京市海淀和詣社區發展中心理事長，北京国宏公共治理与政策研究院院长，九鼎公共事務研究所所長；本文仅代表作者个人观点）