近年来，全国各地有关“垃圾围城”或者因垃圾处理建设项目选址、处理工艺选型等原因引发的群体性事件不时见诸媒体。北京市似乎情况要“好一些”。但是，回顾承办奥运会的2008年前后，海淀区六里屯、朝阳区高安屯和后来昌平区的阿苏卫垃圾填埋场，都先后出现过附近居民一度强烈反应和各种形式的抵制活动。这几年显得“消停”，或许是三大原因起了作用：一是政府大举投资，远距离建设大型垃圾处理项目，如门头沟的鲁家山垃圾焚烧厂日处理3000吨；海淀区的大工村垃圾焚烧厂日处理1800吨。二是一些大型垃圾焚烧厂，如朝阳区的高安屯，在垃圾处理和运营过程中的技术指标并未完全公开，除了硫化物、氮氧化物、粉尘之外，业内人士莫衷一是、公众谈虎色变的二恶英排放，如何监测、如何发布，并未规范和透明，只是幸而没人一追到底而已。三是现有垃圾填埋场地下水质污染状况究竟怎么样，对今后北京市环境生态将产生哪些潜在影响，也未见公开发布和讨论。远距离建项目，避免了因“邻避效应”导致的周边居民抵制；信息披露不充分，更避免了公众因疑虑与恐惧而骚动。但是，随着人口的不断集聚、城区建设的扩展，更由于环境生态知识的普及和人们对生存质量要求的提高，北京市在城市垃圾治理上存在的问题，并没有已然解决，只是有的被隐含、有的被延迟了而已。

垃圾治理日益考验城市规划建设和管理能力

我国城市化正在快速推进，全国7亿多人在城市生活。“城市病”问题越来越突出：除了诸如住房、就业压力之外，道路拥堵、空气污染、垃圾围城等问题也考验着城市管理者。因此，时隔37年之后的2015年12月，中央召开城市工作会议，将我国城市规划、建设、管理问题提到重中之重的地位。

2014年，全国244个大中城市生活垃圾产生量16816.1万吨。其中，城市生活垃圾产生量居前10位城市产生的城市生活垃圾总量为4818.1万吨，占全部发布城市产生垃圾总量的28.7%。

2014年全国城市生活垃圾产生量最大的是上海市，产生量为742.7万吨。北京居第二位，为733.8万吨，平均每天超过2万吨。这还不包括由多达15万人的外来拾荒者捡拾的金属、塑料等可利用包装物。

衡量城市垃圾处理水平，可以从人均垃圾日清运量来反映。2012年，全国城市人均生活垃圾日清运量为1.12千克，其中杭州、深圳、厦门人均生活垃圾日清运量高于平均水平，分别为1.75千克、1.27千克和1.21千克，北京并未在列。

现有卫生填埋场和焚烧厂，但由于有关废水、废气等污染物排放达标信息公布缺乏规范和法治化，垃圾处理设施排放是否连续达标、渗滤液排放是否超标，也缺乏公开透明的数据。

就存量来说，经过30多年来的工业化和城市化，中国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨，占地约80多万亩，近年来又以平均每年4.8%的速度持续增长。全国600多座城市，除县城外，有三分之二的大中城市陷入垃圾包围，且有四分之一的城市已没有合适场所堆放垃圾。北京也不例外，随着人口的快速增加，2010年以前，北京市90%以上的生活垃圾通过卫生填埋方式进行处理，每年要消耗掉500亩土地。不仅如此，北京的垃圾填埋场也在超负荷运转，控制来自垃圾污染的难度加大。若按每年8%的生活垃圾产量增长速度，全市现有垃圾填埋场很快将关闭，面临垃圾围城的困境。

城市干净与否，不只体现一个城市的外在风貌。深入思考，一件垃圾从出现（丢弃）到收集再到处理的周期，以及围绕垃圾处理可能引发的一系列后续影响，既反映市民的素质，也反映城市的管理水平。就城市垃圾治理来说，越来越有理由认为，它集中反映了一个城市规划、建设和管理的水平。

城市垃圾，即“城市固体废弃物”，包括：城市居民日常生活丢弃的家庭生活垃圾（有机物、无机物、危险品如干电池以及荧光灯管等、厨余和餐厨垃圾）、环卫部门道路清扫物（绿色植物残骸如草坪除草、树木剪枝、落叶、纸品、塑料制品和尘土等）、建筑垃圾、电子垃圾、科研与医疗等危险垃圾以及公共场所的其它垃圾。其中量大面广、常常引发群体性事件的，就是城市居民的家庭生活垃圾。

所谓城市垃圾治理，包括垃圾收取、运输、处理等环节所涉及的技术工艺选择和运营管理模式。仅就处理技术流程来说，包括捡拾、收购、分选、运输、转运、销售、加工、成品市场、检测、管理、总规模控制等。投放、收集、转运、处理则是四个核心环节。

就成分来说，城市生活垃圾包括餐厨垃圾、污泥粪便在内，无非是生物质（可以转化为能源或肥料）、水、金属以及无机固体物（可以加工为建材）。在这方面，开发的新工艺、新技术，不需要多高难的科学研究，也没有多高深的技术，无非是通过怎样的处理模式来处理，包括体制机制以及这种体制机制下所决定的资金投入、技术选型和运营管理体系。在国外，政府对垃圾事业的投入，垃圾减量化占1/3，管理占1/3，末端处理占1/3，而垃圾管理对减量化有直接的促进作用，即2/3的投入用于减量。但在我国，政府对垃圾95%的投资用于末端治理，减量化和通过分类可以实现的资源化，需要精细和高效率的政府监管，投入严重不足，普遍受到忽视。垃圾分类投放，北京、上海等地实行了15年左右，但至今效果不明显。2010年北京、上海两地再次推行垃圾分类处理，北京市于2013年大规模增加垃圾分类减量试点小区，并分别提出了45%的小区实现垃圾分类达标和垃圾每年减量5%的目标，至今并未实现。2013年，垃圾分类项目已逐步深入至中小型城市。但在实际操作中，因各地公众参与、政府机制、财政投入等问题，前景尚不明朗。

城市垃圾处理的主要模式及其问题

说起垃圾，从事循环经济研究的有个说法：“世界上本没有垃圾，只有放错了地方的资源”。比如说垃圾中的废弃有色金属，全国每年超过2亿吨，通过回收和再生技术，相当于开发一座储备优质矿产资源的“城市矿山”。有数据表明，平均1吨电脑及部件耗用约0.9kg黄金、270kg塑料、128.7kg铜、1kg铁、58.5kg铅、39.6kg锡、36kg镍、19.8kg锑，还有钯、铂等其他贵重金属；一吨手机废电池可提取0.2kg黄金，相当于100吨普通金矿石提取量；一吨废弃线路板可提取1磅黄金、286磅铜、44磅锡，价值6000美元。

从生态效益看，据测算，用矿石炼钢，能耗为1.11吨标煤/吨；而用废钢炼钢，能耗仅0.2吨标煤/吨，减少空气污染88%，减少水质污染76%。北京每天扔掉的废纸达1500吨，如果将这些废纸回收利用，将产生1200吨新纸张，按照现有技术，回收利用一吨废纸可再造800公斤好纸，挽救17棵大树、节省3立方米的垃圾填埋场空间、少用纯碱240公斤、降低造纸的污染排放75%、节约造纸能源消耗40%至50%。

垃圾如果能实现资源化回收，有着可观的经济回报、资源效益和生态效益都很明显。仅经济上的回报就足以吸引社会资本涌入，并激励相关新技术、新工艺和新运营模式的开发。这样，垃圾就可能由城市政府和居民的负担变成资源，垃圾处理行业就可能成为能带来ＧＤＰ、就业和税收的资源开发行业，从而更具有可持续性。但这就要求城市垃圾实现分类投放、分类收运、分类处理，而像北京市目前的垃圾治理，从分类投放到末端处理，规划上和管理上以及技术工艺选择上，都需要进行重大调整。

现实中，对城市垃圾处理设施的建设，各地决策者主要考虑的因素依次为如下五个：第一，拥有快速、大规模无害化能力；第二，市民支持程度，避免周边居民的强烈抵制；第三，处理经费城市财政负担得起；第四，避免占用过多的土地；第五，处理项目不能有后续的环境生态隐患。现实中，往往前三项的权重比较大，紧急时期，决策者甚至连经费负担也放在一边，主要考虑实现前两项目标。至于第四和第五项，则要求城市决策者有更长远的目光和全局性的担当。

多年来，北京市与我国多数大城市一样，对生活垃圾的处理，主要集中在两种技术工艺上选择：一是集中卫生填埋；二是集中焚烧发电。下表是不同处理方式下经济技术效果的对比情况。

从中可见，由于城市管理者首先需要解决城市垃圾快速、大规模的无害化效果，各地总是不约而同地投资大型垃圾处理设施。至于是选择集中式卫生填埋，还是集中式焚烧发电，则由如下因素所决定：1.城市地价。一个城市如果拥有较大的低价土地，如远离城区的废旧矿井、工地或荒滩，就容易选择。2.投资和技术门槛。如果不高，则该城市就可能选择建设大型集中式垃圾填埋场，反正原有承担处理任务的队伍也胜任；如果考虑未来空间有限而垃圾产生无限，城市又有实力投资，则选建垃圾焚烧发电项目。3.居民反应。尤其是处理设施周边的居民收入水平和综合素质，以及他们的行动能力，往往极大地影响了垃圾处理设施的选址。集中填埋的反对者主要是周边或垃圾运输沿线居民；焚烧发电的反对者不仅有周边居民，还可能有对二恶英危害敏感的专业人士或社会组织。

对于北京市来说，首先，西部和北部因为属于城市生态涵养区，再也容不下大型垃圾处理项目落地。其次，选择集中填埋技术工艺已经不可能了。因为即使不考虑现有填埋场对地下水的污染隐患，也不考虑关闭后持续修复的投入，仅寸土寸金的首都土地资源再也耗不起了。再次，若建设焚烧发电项目，只能在远离人口聚居的山区进行，但是无论是鲁家山还是大工村，周边都有如潭柘寺、妙峰山、鹫峰、凤凰岭等风景名胜区，有的甚至是国家级森林公园。大型垃圾焚烧发电项目的排放风险，尤其是二恶英危害，迟早是引起社会议论的诱因。

垃圾不过是放错地方的资源。按照资源开发的理念改进规划，分布式、小规模、资源化的技术路线技术上成熟、经济上可行，只要开放行业，让社会资本带来各种新型适用技术从事城市垃圾处理，原有的众多垃圾中转站经过技术升级和运营方式改造，完全可以作为新方式的基础，而且大大减少了现有设施的成本，基本消除环境生态隐患。政府摆脱沉重的投入和管理压力后，也可专门致力于制定标准和强化监管，动员社会和社区居民参与。这样，垃圾治理就更具有可持续性。

城市垃圾处理问题的原因分析

在现行城市管理体制和垃圾治理方式中，存在着规划理念决定技术路线，技术路线又影响运营模式，运营模式影响监管方式，然后运营模式和监管方式又自我强化的机制。

第一步，规划理念决定了垃圾处理的技术路线。在流行的规划理念下，城市建设无不突出体现在管理者的偏好：大园区、大办公楼、大马路、大广场。对城市垃圾自然也要上大项目、大规模地集中处理。一旦垃圾大规模集中，快速无害化自然是首选。在所有技术工艺路线中，只有卫生填埋和焚烧发电两种可以胜任。现行政府职能也的确让城市管理者拥有土地、资金等巨大的资源动员和支配力量。

第二步，技术路线决定了垃圾治理模式。既然选择了大规模、集中式垃圾处理技术，建设这样的设施，无论是卫生填埋还是焚烧发电，必然对周边居民生产、生活带来巨大影响。这又导致必须集中式、远距离的运输，需要每年365天，每天不间断的巨量运输消耗。若距离中心城区远，这种消耗更大，而且考虑到城市交通拥堵和沿途污染，可能还要求修建垃圾运输专线。而城市生活垃圾处理成本中，最敏感的是运输消耗，因此这样的技术工艺选择，压低了投资收益，最终导致除了政府财政投入之外，商业性投资望而却步。

第三步，运营模式决定的监管方式。民营资本对垃圾治理消极后，政府不得不出面包揽。于是，项目占地的征用和划拨，项目建设和运营的财政投入，运营队伍的财政供养（地方国有企业或事业单位）自然出现。最后，这样的机构与市政市容管理、水务管理、环境保护等都享有同样级别、可能由相同或不同领导的分管的体制内单位，负责人都同样拥有厅局或处级待遇，项目投资回报率无从谈起，垃圾处理效果则取决于工作上怎样“提高积极性”。与所有政府行政管理、举办企业、承担事业一样，垃圾治理的行业利益固化与体制僵化自然产生，法治化、专业化监管自然落空。

第四步，传统模式自我强化。正是由于有投资回报压力的商业投资缺乏，导致垃圾处理的所谓“公益性”之说。在北京，“垃圾处理公益性”、“公益性只能由政府承担”，造成从事垃圾处理研究的事业单位、从事垃圾处理任务的环卫机构、从事行业管理的市政市容管理部门，以及从事城市环境监管部门形成了“标准话语”。在传统领导决策模式下，只要某个领域出现问题，主要领导第一反应自然是找负责机构 “问话”，但信息反馈和策略应对的范围，很少向本系统之外开放，更少向全社会公开。这样，城市管理就形成了一个领导分工管理--责任单位承担--出问题由责任单位汇报--解决方案由责任单位提出--分管领导批准这样一个闭环系统。一个原本属于资源再开发的行业，被锁闭在行政性科层组织、公共财政支撑、对新技术工艺和新运营模式充耳不闻甚至力加排斥的循环当中。

海淀区六里屯垃圾填埋场的沼气发电项目就是对这种观点的有力反驳。让周边居民头痛的臭气，主要成分是沼气，每小时挥发6000立方米，是一种宝贵的清洁能源。区政府引入一家企业投资1.2亿多元建设了一个垃圾填埋气热电联产项目，总装机容量1.2万KW,日均发电28万度，年发电可达8400万度，减少温室气体排放3600万立方米，项目可运营20年。一个以公益性原则建立的垃圾处理场，处理费用一再增加 （5年内运营经费由一年3600万元上升至1.5亿元），垃圾臭味仍使周边居民痛苦不堪。一旦引入市场机制，引入新技术新工艺后，对周边的空气污染缓解了，而且还有新能源和GDP的产出。

极力主张 “城市垃圾治理只能是公益性事业”者，绝大多数是依靠财政供养、享有行政级别和行政待遇的人士。他们不仅对垃圾资源化回报率和市场化机制的潜在效益没有理解，反而感到是潜在的威胁。在现行政府领导和管理决策机制下，他们常以“业内”、“行家”身份把持话语权，自然成功地影响了政府决策者。更严重的是在城市垃圾处理中，许多“垃圾事件”可能恰恰是某些相关管理人员或运营队伍“制造”出来的。多年前笔者持续追踪调研，也获得不少素材，荒唐可笑者有之，匪夷所思者有之，触目惊心者也有之。近年来，市政绿化、市政管理、环卫中心有人因“小官巨腐”落马被查，一点也不奇怪。如果体制机制问题不解决，坦率地说，在全国各地包括与上海、广州、深圳这样的超大型城市相比，北京市的城市垃圾处理行业，管理体制可能最僵化，运营模式可能最封闭，对新技术工艺的反应可能最迟缓，而垃圾处理的平均成本是否最高，因数据公开性不足不得而知，但不可能不在全国位居前列。

北京市城市垃圾治理的根本出路

城市垃圾治理模式的改进之道，要从城市治理的高度，在规划理念、技术选择、运营模式和监管体制上进行重大调整。

1.规划上由集中式处理转向分布式处理。

如前所述，集中式处理方式下，大规模快速无害化成为压倒性目标，必然使得城市生活垃圾从产生到处理的前端、中端和终端都由政府承担。尤其是中端运营管理的成本高昂，终端处理的环境影响风险集中，常常引发周边居民抵制。而在这种模式下，民间资本无法介入，政府下属的运营机构与居民之间发生环境纠纷，政府不仅缺乏“公信力”，所承担的专业化、法治化监管职能也无法履行。

分布式处理则不同。它利用城市现有的垃圾回收站、分选站、中转站等设施，小规模、就地化处理垃圾。这就需要引入新型处理技术和工艺，如“前分选+生物发酵”，以精细自动化分选之后的生活垃圾为原料，生产有机肥、生物柴油或蛋白饲料等。剩余渣土和可燃物运送至已建成的大型垃圾处理设施处理，后者的无害化压力以及次生危害大大减轻，设施使用寿命也大大延长。这些设施具有城市内部的经济半径，收运成本也远低于集中式模式引起的远程运输成本，这就可以引入PPP模式，带动新技术、新工艺构建垃圾的资源化体系。政府摆脱了项目投资、设施运营 （即养人养机构）负担后，专门致力于制定标准，实施监管，着手动员居民参与，共同把长期以来投入巨大但见效甚微的垃圾分类投放问题做细、做实。

2.技术工艺上以小型化分布式处理代替集中填埋或集中焚烧处理。

由于采用前分选和生物发酵，避免了集中填埋对地下水的污染，减少居民对焚烧排放二恶英的疑虑。而且小型化处理更容易采取负压、密封技术避免周边污染。

假定每个项目每天处理600吨生活垃圾，使用周期为20年，以海淀区为例（每天生活垃圾2800吨），将区内4-5个垃圾中转站进行技术提升改造即可胜任。从项目占地消耗和资源化循环回收情况对比中可见，与集中式处理相比，分布式处理的投入效益、生态效益十分明显（分别见图1和图2）。

3.更新运营和监管模式。

一要引入社会资本从事垃圾处理和资源化回收，政府转变职能，致力于制定标准、专业化和法治化监管；转变作风，动员社区居民参与美丽北京建设，把垃圾分类投放入户，并监督分类收集、分类运输，以实现分类处理。

二要改进行业管理体制和机制，就城市生活垃圾进行技术路线的讨论和公众知识的普及。这种讨论，也是一个动员市民参与建设美丽家园的过程。

三是建立公开透明的市政工程 （包括垃圾处理在内）项目招投标平台和法治化的监管机制。目前，尽管各地都有工程招投标和政府采购平台，其实业界人士都知道，这类项目很少是通过公开平台和规范机制拿到的，没有一定的“私人关系”几乎不可能，尽管其中不一定都有寻租或腐败现象。我国市政工程项目从立项到招投标，至建设、监督和运营管理，并建立市场化、法治化、透明化的体系。要结合法治政府的建立，运用政务大厅、公共资源交易平台建设，让市政项目建设及运营权作为一种资源在市场上配置；地方人大代表定期进行专业质询，就垃圾运营效果、监管部门的工作业绩与市民的反映处理情况，进行公开讨论。

大规模、集中式垃圾处理源自现有城市规划与管理方式。它的最严重缺陷是中断了有机碳在城乡之间的循环。随着人口向城市的不断集聚，由种植、养殖生产的食品也由农村向城市集中，蕴含于乡村土地中的有机碳也向城市流动。城市生活垃圾60%为有机质。据统计，我国每年土地有机碳净流失达7400万吨。这导致乡土土壤质量不断下降。为增加产量而一味施加氮肥，又打破了土壤的碳-氮平衡，导致大量氮流失（基本上植物吸收1/3,空中挥发1/3,涌入地下1/3形成农村地下面源污染）。这正是我国农产品虽然产量上升，但品质不断下降的重要原因。一个可持续的社会应该使这些有机碳及时返还到乡村土地。集中卫生填埋或集中焚烧发电都使之不可能，而分布式生物发酵的生活垃圾处理则可以做到，是真正符合绿色发展理念的模式。

（作者单位：国家行政学院经济学部）