小城市从哪里来？县城、大镇、特色小镇发展成中小城市，有哪些路径和要素？目前遇到哪些困扰，需要哪些支持和突破？

带着这些问题，4月6日至9日，全国人大常委会副委员长、民建中央主席陈昌智带队，就“培育新生中小城市的问题”，在浙江省杭州、嘉兴、绍兴、金华、温州调研。

产城融合，小城市发展基石才扎实

一个小镇，常住人口14万多，超过一半是外来人口；在这里，城市综合体里有大城市一样的咖啡吧、书城、影院……这是诸暨市店口镇，能集聚人口、快速发展，背后依托的是坚实的产业：镇上有铜加工、汽车配件、制冷、水暖管件四大主导产业，近年来每年财政收入都超过10亿元，拥有中小企业4000多家，2家中国500强企业、8家上市企业和6家年销售额10亿元以上企业。

浙江这些快速发展起来的小城市，无不依托产业而生。本次调研中，每个小城市背后都有着坚实的产业基础：义乌市被誉为世界“小商品之都”，从一个交通不便的小县城，成长为中国外贸出口的桥头堡，城市规模也从1982年的2.8平方公里扩展到现在的103平方公里；嘉兴桐乡市境内有乌镇互联网小镇、桐乡毛衫时尚小镇、崇福皮草时尚小镇、健康智慧小镇……这些新型小镇集聚当地特色产业，成为经济发展的新亮点。

在产业基础上发展起来的小城市，有着很多大城市不具备的优势。调研组所到的每个城市都整洁干净，水质清澈。相比“村村冒烟”的粗放发展，工业集聚后污染源更易控制，对污水处理、环境治理、垃圾处理等方面的优势是农村无法比拟的；小城市居民工作和居住地区近，大城市的交通拥堵、环境问题等“城市病”相对避免；规划上，像“梦想小镇”“云栖小镇”等新型小镇高起点规划，明确划定历史文化、湿地、山地等不同生态区域的范围，避免了过去“先发展、再治理”等弊病。

在义乌进行的座谈会上，调研组提出，城市作为经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。产城融合，才能增强城市发展动力，完善城市功能，推进城乡统筹发展。下一步，还需高标准做好城市规划、高质量打造精品城市、多元化构建城市动力。“因地制宜挖掘本地特色，多元化构建产业动力，城市才能焕发生机活力。”国土资源部规划司副司长鞠建华说。

城乡统筹，让小城市更加“宜居”

“让手提背包、行走在半路、进不了上海北京又不甘心回到农村半山腰老家的人，停在这里。”说起龙港镇的定位，温州市苍南县委书记黄寿龙这样介绍。龙港镇在1984年建镇之初，只是一片滩涂地，仅有5个小渔村、8000多人口，硬是不依赖国家投资，靠农民自身力量，建成了“中国第一座农民城”，现在人口发展到44万人左右，全镇实现生产总值226.9亿元，城镇人均可支配收入达到39780元，相当于国内一个中等县，镇里商业配套完善，公共服务到位。

小城市是城乡连接体。本次调研中，浙江城乡差异小、公共服务完善，成为调研组关注的亮点。

店口镇提供包括就业、创业、教育、医疗、住房、养老、维权、基本生活保障等八个方面公共服务，实行从幼儿园到高中15年义务制教育。新店口人子女就学问题纳入政府教育保障体系，在本地就学超过半数；新店口人在“爱心门诊”每次医药费不超过50元，超出部分由政府支付、大病住院，“新店口人”与店口本地人一样享受60%的报销额；购房还有进城购房补助。

而杭州的“梦想小镇”，让调研组看到新建设的特色小镇具备的高品位。这里的办公楼掩映在花木丛中，青砖和原木建筑大气精致。在浙江，每一个特色小镇规划面积控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，至少要达到3A级景区标准，将产业和文化、旅游融合在一起。良好的环境和配套，让特色小镇摆脱了“小地方引不到人才”的尴尬，“国千”人才、海归人员、年轻创业者，都争先入住。

唯有宜居，才能让小城市留得住人。绍兴市人大常委会副主任车晓端介绍，应为县、镇提供更完善的公共服务和政策支持，城乡统筹，更需注重软件建设，比如农村医疗卫生、养老政策都需倾斜，这样老百姓才能安居乐业。黄寿龙深有体会地说，国家大力推进小城镇的方向符合当下国情，第一代农民工到城市务工，下一代却拿不到户口——留下不安心，回家不甘心。因此国家大力推进小城镇建设，能有效解决这个矛盾，把外来务工者就地城镇化。

创新体制，破解“大人穿小孩衣服”

小城市建设如火如荼，但发展带来的矛盾也不容回避。在龙港镇的座谈会上，“小马拉大车”的问题被尖锐地提了出来，当地强烈呼吁，能否用“镇改市”解决自身“成长的烦恼”。

2014年12月29日，国务院确定龙港镇为全国两个镇级新型城镇化综合试点之一，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式。调研组了解到，到目前尽管探索有了一定成绩，但转型中的困难和限制束缚住了快速发展的手脚——财政结算制度、人事任免权、规划权等权限难以向镇开放，一系列行政管理体制都与城市发展需求不相匹配。

调研中，其它城市也提出了相似问题。比如义乌市，由于目前城市建设规模、用地指标、机构编制等按行政级别而不是依据城市实际发展程度和承载力分配，重要资源配置不足问题日益凸显：比如城区绿地712公顷，市政道路263.5公里，市政处最低需配备管理人员460人，目前编制仅40人，不足1/10；小商品城的蓬勃发展，给义乌带来了130万外来人口，医疗、教育、交通、社会保障……这些公共资源仅靠县域资源已经难以充分供给。

“可以说，要破除‘镇级的体制，县级的工作量，市级的要求’，‘大人穿小孩衣服’的尴尬，制度突破已经迫在眉睫。”黄寿龙说，目前来看，发展小城镇有三条路：一是在现有法律框架内强镇扩权，但这难以解决根本性的行政管理权；二是区划调整，但脱离了文化、经济等的有机融合，容易存在“后遗症”；第三是用一种全新的、科学的方法打造小城市，先行先试，允许小城市承担一些管理职能。这些制度突破，很多需依靠顶层设计，需要从上到下进行改革。

“培育中小城市建设发展，首先要拿出顶层设计，从国家到地方制定相关标准，创新体制、机制，为城镇化的转型升级提供借鉴依据，切忌‘一刀切’。”陈昌智认为，培育新生中小城市，一要有产业发展作为支撑；二要解放思想，有思路、有规划，中央层面要有顶层设计和整体规划，各地也要根据实际情况有不同的规模和标准；三要从实际出发，对于规模、影响、产值已经具有城市特征、达到城市标准的县、大镇、特色小镇、一些特色区等，实行改革扩权，突破制度瓶颈，理顺体制机制。浙江创新试点，为地区发展和国家政策提供了可复制的经验做法。