城市垃圾治理关系人民群众的切身利益，是生态文明建设和城市管理的重要内容，是社会文明程度的重要标志。开展垃圾综合治理，就是要统筹从源头到末端的全过程管理，综合运用法律、行政、经济、技术等多种手段，健全垃圾产生、投放、收集、运输、处理和处置各个环节，建立政府、企业、公众多方面共同参与的垃圾治理模式，实现垃圾减量化、资源化、无害化，保障城市健康可持续发展。

一、加强垃圾综合治理的背景和意义

（一）新形势的客观要求

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就，人民群众对更宜居、更舒适的城市环境充满期待。党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。一方面，强调了“以人为本”，客观上要求通过提升基础设施建设和城市管理服务，为人民群众创造美好的生活环境。另一方面，强调了要把握和顺应城市发展规律，梳理好城镇化过程中人与自然的关系。这就要求垃圾治理工作需要在绿色、循环、低碳方针下，强化系统思维，加强综合治理，提升效率和水平。

（二）破解垃圾围城问题的根本路径

长期以来，各地以末端处理为中心，通过建设垃圾收集处理设施，基本形成了保障城市正常运行的处理体系。但面对持续、大量产生的城市垃圾，被动的末端治理疲于应付、难治根本，垃圾围城、污染环境、设施超负荷运行、后续处理能力不足等问题日益凸显，增大了对资源环境的浪费和破坏。要从根本上解决城市垃圾处理问题，必须在无害化基础上推进减量化和资源化，必须走综合治理的道路。

（三）发达国家解决垃圾问题的有效做法

发达国家在城市生活垃圾治理方面已经进行了多年探索，转变了以往的被动处理思路，形成了较为完善的综合治理模式。

一是注重垃圾减量化和资源化，建立了以源头减量为导向的循环经济理念和垃圾管理战略，强调全过程管理。二是通过立法形式确立垃圾管理思路和目标要求，如要求生产厂商对产品包装履行回收处理责任，建立健全生产者延伸责任制等。三是综合采用行政、经济等手段，如押金、补贴制度、垃圾计量收费和征收垃圾处理税等，促进垃圾源头减量和回收利用，降低最终处置量。四是构建政府、企业、公众共同参与的垃圾分类回收处理体系。五是提升技术水平，培育循环利用产业。

二、加强垃圾综合治理的总体思路

（一）转变工作理念

加强垃圾综合治理，首先要在思想上实现从粗放管理向微循环精细化管理转变，从增加处理规模向提高质量和水平转变，从关注末端向全过程管理转变，从立足无害化处理向减量化、资源化、无害化并举转变。应树立垃圾是重要资源和矿产的观念，加强源头管理、过程控制，推动源头减量和资源化利用，促进形成“原料—产品—原料”的循环系统，最大限度地节约和回收利用资源，减少垃圾末端处理量。

（二）运用多种手段

垃圾治理是一项复杂的系统工程，垃圾的生命全周期涉及社会生产、生活多个环节，开展垃圾综合治理，使之互相配合、互为补充、形成合力。要加强宣传，引导建立绿色、低碳的生产、生活理念，依托垃圾回收利用和处理设施建设宣教基地，促进公众自觉参与垃圾减量分类等活动，从而将垃圾治理贯穿于垃圾产生的各个环节。

（三）加强统筹协调

综合治理是一个统筹全局、顺应发展、促进协调配合的动态过程。开展垃圾综合治理，首先，构建部门合作机制，避免垃圾治理工作中因各管一摊、缺乏统筹造成的责任不清、管理缺位和政策“打架”等问题，从制度设计上杜绝诸如把路面垃圾扫入绿化带，园林工人又将绿化带垃圾倒入下水道，市政工人又从下水道清掏后堆放在路面等现象。其次，引导民间资本进入垃圾治理领域，推动构建政府、企业和公众共同参与的垃圾治理体系，形成持续、良性互动。最后，充分认识废品回收和垃圾清运处理的有机联系，促进垃圾清运体系和再生资源回收利用体系衔接。

三、加强垃圾综合治理的重点任务

（一）大力开展资源化工作

一是推动垃圾分类。城市政府要根据当地的生活垃圾特性、处理方式和自身的管理水平，科学制订生活垃圾分类办法，明确工作目标、实施步骤和政策措施，动员社区及家庭积极参与，逐步推行垃圾分类。推进废弃含汞荧光灯、废温度计等有害垃圾单独收运和处理工作，建立高水分有机生活垃圾收运系统，进一步加强餐厨废弃物分类收集管理，建立完善餐厨废弃物排放登记制度。

二是加强资源利用。全面推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式。加强可降解有机垃圾资源化利用工作，推进城市餐厨废弃物资源化利用试点工作，统筹餐厨废弃物、园林垃圾、粪便等无害化处理和资源化利用，确保工业油脂、生物柴油、肥料等资源化利用产品的质量和使用安全。加快生物质能源回收利用工作，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率。

三是推进示范城市工作。住房城乡建设部等5部门于2015年印发《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市（区）的通知》（建办城〔2015〕19号），确定在北京市东城区等26个城市（区）率先开展垃圾分类示范城市工作。各地应结合示范城市建设工作，进一步探索研究适合本地特点的垃圾分类和资源化利用模式，及时总结推广。到2020年，力争将垃圾回收利用率（参考发达国家统计口径）提高到35%以上，与目前发达国家平均水平相当。

（二）强化城市环卫保洁工作

2015年7月，住房城乡建设部召开全国城市环卫保洁工作会，推广中卫等地在环卫保洁工作中的先进理念和先进做法，部署开展了“学习中卫经验，清洁城市环境”活动。各地应将城市环卫保洁工作作为让人民群众共享城市发展成果的重要民生工程予以推进，抓出实效。

一是要制订并指导落实工作方案，明确目标和重点任务，加强监督考核。

二是转变工作思路，将传统的简单“扫马路”的思路转变为吸灰尘，在城市保洁中推行精细化管理和精细化作业。

三是大力提高机械化水平，降低扬尘污染。

四是切实抓好城市背街小巷、卫生死角的清扫保洁工作，采取可行方式，对无物业管理的社区提供常态化环卫服务，确保城市清洁卫生“表里如一”。

（三）加快生活垃圾处理设施建设

一是充分认识垃圾处理设施的兜底作用。源头减量和回收利用对降低垃圾最终处理量具有积极意义，但不能代替垃圾处理设施建设。各地必须充分考虑卫生填埋和焚烧在城市应急和安全运行中的基础性作用，特别是要对垃圾填埋场剩余库容能力进行调查摸底，及时做好项目储备。

二是高度重视规划编制。目前，国务院有关部门已着手开展“十三五”垃圾处理设施建设规划的编制工作。各地应高度重视规划编制，深入调研现状、合理预测处理需求，在国家规划指导下编制省级规划，切实发挥规划引导作用，实现处理能力与处理需求相匹配。

三是切实加快设施建设。城市政府要把生活垃圾处理设施作为基础设施建设的重点，加大组织协调力度，加快项目审批和施工速度，保障用地、加强监管，确保有关设施建设顺利进行。

（四）推进垃圾收运处理市场化

一是加大政府投入。要明确城市政府的责任，加大公共财政对城市生活垃圾处理的投入，将处理设施建设和运行经费纳入地方财政预算，足额保障。

二是完善垃圾收费制度。适度提高垃圾处理费征收额度，推广与水费捆绑征收等高效收费方式，有条件的地区可探索实施垃圾计量收费。加强对资金使用的监管，按时、足额支付生活垃圾处理费用。

三是健全市场机制。采取支持政策，充分调动社会资金参与垃圾收运处理的积极性，促进垃圾清运体系和再生资源（废品）回收体系有效对接、两网融合，鼓励垃圾收、运、处一条龙运作、一体化运营。

四是培育良好市场环境。加强对收运处理服务的监督考评，确保环卫服务质量。完善垃圾收运处理特许经营管理办法，完善招投标管理，提升监管能力，建立失信企业黑名单制度，培育良性竞争的市场环境。

（五）促进垃圾源头减量

避免垃圾产生，促进垃圾源头减量，是节约资源、保护环境的重要手段，是垃圾治理的首要思路。

国家层面研究制定推进垃圾减量化、资源化、无害化的发展战略和政策要求，建立健全促进源头减量、分类回收和再生产品利用的法律法规体系，建立生产者延伸责任制，完善强制回收目录。

各地应采取有效措施，认真贯彻落实国家有关政策措施，在宾馆、餐饮等服务性行业，推广使用可循环利用物品，减少一次性用品的使用。加大宣传力度，倡导绿色生活和消费方式，通过结合“互联网+”平台促进物品重复使用。

（六）推进厨余垃圾处理

厨余垃圾主要是居民餐前对食品加工时产生的残余物和餐后废弃的剩饭、剩菜，具有含水率高、有机质含量高、容易腐烂变质等特点。我国城市生活垃圾中厨余垃圾所占比例高达50%左右，对其进行单独收集处理是解决生活垃圾处理难题的关键。

厨余垃圾家庭粉碎处理能有效促进居民生活垃圾干湿分类，实现垃圾减量，有利于对后续生活垃圾的分类收集、回收利用和无害化处理。但我国厨余垃圾产生量大、油脂含量高，破碎进入下水道后容易附着在管壁或管底造成管道堵塞。

因此，大量集中采用破碎进入下水道方式处理时，要综合考虑基础设施配套情况、污水处理工艺设备、人口居住特点及当地气候特点等多种因素，可结合新区建设和旧城改造，在有条件的区域因地制宜地推广，并根据情况加装油水分离装置，避免对污水处理管网及设施的不利影响。

此外，厨余垃圾处理还应本着因地制宜的原则，灵活选取多种适用方式，如鼓励居民将家庭产生的厨余垃圾单独投放，通过设置小型处理装置实现就地处理，或与餐厨废弃物统筹处理，将厨余垃圾在家庭充分沥干水分后，与其他生活垃圾混合焚烧处理等。

（七）推动建筑垃圾回收再利用

建筑垃圾资源化利用是破解建筑垃圾处理难题的有效途径。据估算，目前我国建筑垃圾年产生量约为15亿吨（加上工程弃土约达35亿吨），回收利用率仅为5%左右。

当前，我国建筑垃圾资源化利用主要存在认识不足，体制机制不完善，回收利用能力不足、水平不高，再生产品市场认可度不佳，产业链没有形成等突出问题。

有关部门正在研究理顺体制机制、完善政策措施、加强行业管理和培育产业发展的指导意见，对建筑垃圾堆放场所本着“存量排查隐患、增量严格管理”的思路强化监管、确保安全。

大力推动资源化利用工作，开展建筑垃圾回收利用的试点示范，支持再生产品使用，力争在“十三五”时期基本建立建筑垃圾回收和再利用体系，大幅提高建筑垃圾回收利用能力和水平。

（本文第一作者为住建部城建司副司长）