中国常住人口城镇化率已达56.1%，但与此同时，中国人口的户籍城镇化并没有跟上，只停留在39.9%的水平。“人的城镇化”只先迈开了其中一只脚，包括大量农民工在内的新移民，为城市的发展贡献了劳力；但其所应获得的许多权利，却还被排斥在城市基本公共服务之外。

日前在由清华同衡规划设计研究院举办的一场学术论坛中，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，城市规划必须考虑人口结构，考虑城市里的人─包括外来人口的就业空间、居住空间以及基础设施的分配，从“人”出发。

住建部城乡规划司司长孙安军则指出，想让城市规划接地气，就要考虑公众的意图，就需要建立公众参与城市规划的互动机制，让“自上而下”与“自下而上”相结合；变“精英规划”为“社会参与式规划”。

被漠视的外来人口需求

与会者指出，纵观人类历史上的城市化进程，土地的城市化与人的城市化，二者缺一不可。但在中国，许多城市一味扩张城市边界，大肆兴建“新区”，但城市的公共服务机能却不愿接纳与新区面积相匹配的新人口，导致一些城市“新区”沦为“空城”“鬼城”。

针对此种现象，李铁质疑称，很多城市新区的规划面积都特别大，但要再去认真地研究一下，规划的新区目标，距离现实究竟有多远？

他以广州的南沙新区为例说，该新区规划面积为298平方公里，目标人口300万人；但现在南沙新区已经发展了20年，政府投入1400亿-1500亿元，实际人口只有几十万。

在李铁看来，规划新区面积和城市发展时，应当充分考虑城市实际所能吸纳的人口，以及这些人口实际产生的就业需求。但现在很多新区规划中的产业依托与人口政策，实际上是自相矛盾的：新区想招商引资，引入大量的工业产业，但另一方面又排斥外来人口，尤其是低收入人口，“在这种发展模式下，城市就出现了问题”。

李铁举例说，“我们研究北京十三五规划的时候，提出要发展高端产业，发展高技术产业，那么如何严格控制人口？你要控制人口，你知道高技术产业是什么样的发展模式吗？是劳动密集型的。你到中关村，到上地看，这种地方怎么控制人口？”。

李铁还列出一组数据称，中国目前城市人口有7.6亿，按每年1.3%的增长率计算，到2020年城市人口将达8亿人，2030年达到9亿人。随之而来的问题是，“9亿人口包括外来人口，我们给他们提供什么样的城市空间？他们居住在这里到底怎么样生活，怎么样就业”。

比如，“北京的房价3万、5万（每平米/元）”，那么低收入人口应该住在哪里？城市能否为这部分群体提供居住的空间。再如，是不是该给农民工、外来人口等群体，配备相应的基础设施。

李铁表示，目前大量的城市规划，都把城市理解成“精英型”城市，“按照精英的标准来规划我们的城市”。但实际上，城市的新增人口中有很多外来人口，未来大量农民还要进城，但现在中国县级以上的城市大多不具备包容性。

城市规划如何“自下而上”

当前，中国城市规划对“人”的忽略，不仅体现于对外来就业人口的生活空间、公共服务设施需求往往考虑不足；而且，城市居民在城市规划制定的过程中，也没有充分的话语权。

“我们的‘参与’，以前就是公开公示。规划成果出了之后，大家提出意见；批准之后，告诉大家这个规划批准了”，“规划编制的全过程并没有公众参与，尤其是在规划前期没有参与”。孙安军坦言。

2015年年底，距离1978年的全国城市工作会议召开37年之后，中央城市工作会议在北京召开。当时便有不少规划业界人士认为，中国城市发展的思路，或将迎来转折。在2015年的中央城市工作会议中，要统筹“政府、社会、市民”等三大主体，“鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”的思路被高调提出。

但具体到实践中，为何在城市空间规划过程中，保证公众参与的权利如此之难？北京大学城市与环境学院城市与区域规划系教授吴必虎认为，城市发展是依托土地，而城市土地都归由国家控制的集体所有。政府在征地、决定土地使用时，说是为了公共利益，但居民没有相应的土地权利，且他们在城市规划过程中的利益也得不到保护，“这是自下而上无法开展的原因”。

北京清华同衡规划设计研究院院长袁昕则告诉财新记者，让公众、企业自下而上地参与城市规划的编制，影响城市规划的决策，需要建立联接“上”和“下”的沟通途径，多方共同对城市的发展负责。

特别是当城市外缘扩张、将过往的工业用生产用地块纳为新的居住区、商务区和生活区时，袁昕说，外来的设计规划团队未必能够非常清楚这个地块的过往使用历史。对于一个地块的环境影响因子、污染数据，规划团队主要也只能依赖当地政府所告知的数据。此时，如果周边居民能更多地参与对土地用途、建设项目的规划，就更有机会防止规划使用不洽当的情况发生。