随着我国经济和社会的快速发展，城市化进程发展迅猛，城市呈现出规模不断扩张、人口日益密集，建筑物、构筑物种类繁多、形式各异，基础设施交错复杂，信息化程度不断提高，城市重大重点生命线工程集聚等特征。然而，在我国城市化进程不断加快的大背景下，我国城市防灾减灾的形势却极其严峻，防灾减灾能力明显落后于城市经济发展能力的实际已成为制约城市发展的主要矛盾之一。切实提高城市应急能力对于实现城市的可持续发展和永续发展具有重大的现实意义。

一、提升城市综合防灾能力，确保生命线系统的安全

在现代城市中，复杂的交通系统、地下管线等生命线工程将城市内部各区域相互连接起来形成有机整体。城市构成的复杂性引起城市致灾因素的多元化。统计分析表明，现代城市面对的主要灾害形式包括地震灾害、水灾、气象灾害、火灾、爆炸、地质灾害、环境灾害、建筑灾害、通信信息灾害、流行病灾害等。城市综合防灾减灾能力，是指抵御和减轻各种自然灾害、人为灾害和由此而引起的次生灾害的能力，是对城市居民生命财产和城市生命线工程造成危害和损失所采取的各种预防、应对措施。

实践表明，提高工程结构及其系统的防灾能力是当前减轻灾害的最有效途径。在城市复杂大系统中，严重的城市灾害通常呈现出多灾种耦联、并发的状态，若不及时切断灾害链，灾害便会不断恶化和扩张。在我国现代城市建设和发展过程中，城市管理者应突破现有面对单灾种及分部门、分区域的单一灾害管理模式，形成多部门分工协作，并建立一个集预测、预报、预防、救援的综合防灾系统，既保证灾害突发时的迅速反应和应急救援，又能兼顾灾前的防灾工作和灾后恢复重建工作，从根本上提高城市综合防灾能力。

城市综合防灾的首要任务是确保生命线系统的防灾能力。生命线工程系统包括通信、交通、电力、供水、供热、供燃气等，是城市居民生活和城市有序运行的基础设施。在城市综合防灾工作中，应进一步强化预防为主的防灾理念，应特别关注提升城市公路、铁路、地铁、管线工程等生命线工程重要组成部分的防灾能力，并构建全方位、全过程、全系统的科学防灾体系。

二、实施安全监管责任制，强化重大危险源监控

我国目前仍处于城市化和工业化的快速发展时期，无论是工业企业的热力、电力、供油管线，还是固定场所储存的危险化学品化学原料，抑或穿梭于城市公共场所和街区中运输危险化学品的车辆，都应受到防灾部门和安全部门的严密监控与管理。

分析近年来城市灾害事件，可以发现，灾害的发生往往是由于管理部门安全监管主体责任不落实所造成的。在具体实施过程中，必须明确主要负责人的安全监管职责，如建立涉灾企业和部门的安全责任制，组织编写安全监管规章制度，组织制定并实施安全教育、培训和检查计划，保证安全设施正常有效，及时消除安全隐患，制订并实施应急救援预案等。建立相应的追责制度，落实安全监管组织领导机构，加强安全监管工作的统一领导和组织协调。落实安全管理力量，依法设置安全监管机构，配置安全管理人员。建立并实施安全监管报告制度，定期向公众和社会公示安全监控情况，接受社会舆论的监督。在技术措施方面，应建立危险化学品基础数据库，建立GPS、GIS等高技术电子监控和控制系统，实现城市易燃、易爆、有毒、放射性物质储存区的有效监控，为多灾害预警与应急预案提供基础数据和决策依据。同时，强化城市重大危险源的监控，除了传统的自然灾害和人为灾害，也应管控城市信息灾害、生化恐怖袭击、突发流行病灾害等新的危险源及其衍生灾害。

三、建立城市基础设施安全隐患排查制度，实现分级分类动态管理

城市基础设施作为城市赖以生存和发展的基础，既面临着来自系统内部的风险隐患，也承担着外部诸多因素的风险隐患。应明确各项基础设施的功能安全目标，建立城市基础设施安全风险隐患排查的分级分类动态管理制度和承灾能力的评估指标体系，构建城市基础设施全生命周期功能安全一体化分级管理模式。同时考虑各系统间的耦联性，选取合理的评价指标和评价方法，建立城市基础设施承灾能力的综合评价指标体系，进行有效的动态管理，提高城市各类基础设施的综合防灾、抗灾、救灾和恢复能力，从而提高城市综合防灾减灾能力。

城市防灾部门按照防灾法规的要求，在统一领导、分工负责、突出重点、密切配合的原则指引下，与行业企业合作，建立城市基础设施安全隐患排查制度，组建相应组织机构，定期开展城市基础设施安全隐患排查工作，做到专业排查与群防群治相结合，集中排查与日常监管相结合，全面检查与分类抽查相结合，政府督查与单位自查相结合。重点针对轨道交通、燃气系统、供水系统、供热系统、道路、桥梁和隧道做好安全隐患排查工作。结合排查情况加大资金投入，确保基础设施维护资金到位，防止安全隐患酿成灾害事故。

四、建立应急管理响应机制，提高灾害处置能力

现代城市中密集的各类建筑物、构筑物，错综复杂的生命线系统，分布广泛的通信、金融、交通网络，使得城市在受灾后往往损失严重，且极易发生次生灾害。有效的灾害应急救援可最大限度减少城市灾害水平。灾后应急救援涉及的重要问题包括信息传递、交通运输保障、生命线快速恢复、灾害救援活动的开展、受灾建筑物状态的鉴定。

城市防灾应急管理机构应构建科学有效的应急管理效应机制，建立技术可靠、系统稳定、设施便捷的防灾信息无线传输网络，实时开展灾害信息收集、传输和灾情变化分析，指挥救灾抢险工作。开发建立防灾地理信息系统，在输入灾害要素数据后可推测各区域受灾状况以及灾害可能产生的变化，全面掌握受灾程度，有目的地组织救援和灾害应急。灾害发生时，应根据灾情轻重，立即组织专业救援抢险队伍进入灾区开展救援工作。灾区警察、消防队伍根据各自的救灾任务负责灾区的救护、治安和消防。水电气系统的专业技术抢险队伍应立即进行生命线工程的抢修和维护，减少和避免次生灾害的发生，尽快恢复灾区的生产生活。面对强震、强台风等自然灾害时，应根据灾情的需要，开设必要的避难所供灾民避难。对于灾害受损建筑，应根据其破坏信息进行危险程度的标识，并根据受损程度采取科学、合理、快速的修复技术，确保其后续防灾能力。此外，还应注意灾后各类物流的科学控制，搜寻、救援、医疗、后勤供应的组织和安排，以切实提高城市灾害的处置能力。

五、建立应急预案动态调整管理制度，实施常态化综合演练

城市防灾部门应根据不同灾种特征，制订自然灾害和事故灾害的应急预案，并针对各灾种应急预案建立动态调整管理制度，以确保灾情发生时可及时有效地实施科学管控。为实施上述工作，应专门组建应急预案管理机构，配备专业人员，明确其权责，建立合理的奖惩机制。应急预案应配有清晰易懂的条文及其解释说明，方便专业人员和群众学习领会。考虑到居民自我救护是灾害条件下挽救生命、减少灾害损失的最有效手段，因此，应重视群众的防灾教育并实施常态化的防灾演练，定期或不定期地举行专业性防灾训练和防灾演练。此外，中央政府应根据国家的防灾训练义务，定期举行大规模综合防灾训练和演习。

六、完善灾害避难场所管理、防灾物资储备以及自然灾害突发事件军地协同联动机制

城市严重灾害可能致使大量灾民需要进入避难场所，因此，避难场所的开设和运营、避难民众食品和饮用水的确保和分配是灾害后应急救援的重要内容。应根据城市综合防灾规划的应急预案，对本地灾害特征、等级、波及范围进行合理预测，依托城市公共资源设立数量充裕、分布合理的避难场所。在避难场所应储备一定数量的紧急救灾物资。平时应由专人监管避难场所、防灾物资储备仓库。储备物资的运送、调配、更新及处理应有具体明确的规定条文。灾害发生后，各避难场所灾民情况调查、信息收集、物资分配和发放应有章可循、及时准确。为提高救灾效率、发挥军队快速响应的特点，可建立军地防灾救灾协同联动机制，确保发现重大灾情后军队可在最短时间赶赴灾害现场，并及时有效地开展城市救灾抢险工作。