城市规划是一个城市发展的蓝图，它在某种程度上决定着城市的未来面貌，与生活在城市中的你我息息相关。

改革开放30多年来，我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市建设取得了举世瞩目的成就，而城市规模扩张造成的问题与矛盾也日益显著。为此，时隔37年重启的中央城市工作会议出台了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中提出把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现“一张蓝图干到底”。

这是我国城市规划工作理念和方法上的一次巨大变革，重新定位城市规划工作，成为摆在每个城市管理者面前的必答题。

19日，以“加强城市规划工作”为主题的第50次双周协商座谈会在全国政协礼堂召开。为了给这次双周协商座谈会做准备，今年4月，全国政协副主席卢展工率全国政协提案委员会“加强城市规划工作”专题调研组先后在广东、海南、北京调研，走访多个城市，实地考察了地下综合管廊、港口码头、市民文化休闲场所、城市副中心等各类城市规划项目，并召开多场座谈会与当地相关部门进行了深入的互动交流。一路走来，委员们看到了这些城市在转变发展理念、实现“一张蓝图干到底”方面作出的探索，也看到了他们的难题和困惑。

规划的前瞻性、严肃性和连续性都离不开法治的保障，城市规划工作首先要依法办事，这是委员们共同的观点。在调研中，大家还围绕如何解决“规划打架”、规范相关审批程序、突出“以人为本”等等问题展开了探讨，提出了诸多具有可操作性的建议。

用“多规协调”避免“规划打架”

习近平总书记曾指出，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

浪费和折腾，是众多城市在规划工作中的通病，由于“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行，造成规划之间互相渗透、内容交叉、管制重叠、标准不一，简而言之，就是“规划打架”。

避免“打架”，就要“多规协调”，只有一份凝聚了党政部门和广大百姓广泛共识的城市规划，才能在实际操作中简化审批流程，防止由于“规划打架”使行政协调成本居高不下、规划落实难等问题，确保“一张蓝图干到底”。

在调研组走访的第一站广东省，从2013年起已率先引入了“多规合一”理念。此前，广东通过省内几个城市的试点，逐步扫除了经济社会发展规划、国土规划和城市规划“三规合一”的一些体制障碍，广东也成为全国第一个在省域层面制订“三规合一”技术指南的省份。

然而，在向调研组介绍情况时，广东省相关部门负责人表示，现行的多头规划体制使得各部门在编制规划的时候自成体系，城市间各自为政的现象仍然存在，直接影响规划实施成效。

海南省也面临相同的困惑。调研组了解到，去年6月，中央批准海南成为全国唯一省域“多规合一”改革试点后，海南系统梳理、整合了省域主体功能区规划、土地利用总体规划等六类空间性规划，在此基础上编制完成了《海南省总体规划》，在“多规协调”上迈出了一大步，但囿于各部门职能、权责不同，缺乏有效的协同机制，规划条块之间的“碰撞”依然在所难免，亟待在更高层面上的规划统筹。

在钟攸平委员看来，经济社会发展规划、国土规划和城市规划是实现“多规协调”的核心，他认为首先要符合统一的地理坐标，地方规划必须符合国家的总体规划，同时，规划也有着主从的关系，如城乡规划应符合土地规划的要求，“这些关系都要理顺”。钟攸平建议国家从法律法规的高度来明确必须遵循的基本原则，依法进行规划。

“多规协调”首先要做到国家层面的国土规划和城市规划“两规合一”，这是不少委员的一致看法。在双周协商座谈会上，代表调研组发言的赖明委员建议调整有关法律，如土地法、规划法中关于土规、城规的编制程序等的规定，明确多规协调审批程序，条件成熟时逐步将市县空间规划权限统一到一个部门，并建立全国统一的土地分类和建设用地标准。此外，赖明还建议完善城市规划的民主协商机制，提升政府治理能力。

吴超委员也认为应加强顶层统筹，会上，他建议国家设立跨部门的区域规划统筹协调机构，进一步理顺国家各相关部委的空间规划管理事权，明确每个规划在规划体系中各自的职能定位，确定不同区域规划各层次约束和引导的内容重点。同时，还应推进联动监督，促进区域规划有计划、按进度有效落实。

除了“规划打架”，规划缺乏严肃性、前瞻性和强制性也是委员们诟病较多的问题。一任政府一版规划，不同行政部门用行政权力介入规划甚至“肢解”规划，是较为普遍存在的现象，为此，中国城市规划设计研究院院长李晓江提出，推进多规协调首先要立足于实现政府规划行政的一致性和延续性，没有一致性和连续性就不可能有科学性和严肃性，不能政出多门，同时还应注重规划编制与审批的时效性。

缓解“城市病”要“以人为本”

“人们为了生活来到城市”，这是古希腊哲学家亚里士多德的名言。过去，在城镇化率较低的年代，我们的城市规划关心的重点是“物”：楼房越高越好，道路越宽越好。但现在，人们发现，城市硬件的提升并不一定带来人们生活质量的提升。楼房越来越高，空气却越来越污浊，道路越来越宽，出行却越来越难，“城市病”正在成为让很多城市头疼的问题。

城市病的病根子正出在城市规划这张“蓝图”上，实践证明，“‘摊大饼式’、‘造城式’的老思路，已经给城市发展敲醒了警钟。”在此次调研中，阳安江委员反复提及这句话。作为北京市政协原主席，长期生活在北京的他对“城市病”有切身体会。他说，“规划首先要‘瘦身’”。

现在，为了缓解“城市病”，以北京为代表的一些大城市正在规划上寻求突破。

4月15日，调研组来到北京市通州区，登上位于大运河与通惠河交汇处的大光楼，映入眼帘的是一个初具雏形的现代化城市副中心。“我们现在站的地方属于商务服务区，往东是行政办公区，往南是文化旅游区……”在大光楼下的通州新城规划展示图前，通州区相关部门负责人向调研组介绍了通州新城规划。在通州建设北京城市副中心战略是当前北京城市规划中的重要一环，也是跳出“摊大饼”这种单中心发展模式的重要举措。

实现“一张蓝图干到底”，蓝图首先要绘好，在调研组看来，以创造良好人居环境为目标的北京的城市规划理应成为全国城市规划的标杆。对此，许进委员认为，人口规模应成为规划的刚性约束指标。另外，实现产能融合、城市组团式发展是必然趋势，当前北京提出建设京东、武廊、京南、京保4个跨界城市组团，许进认为这是很好的思路。

全国政协提案委员会主任孙淦认为，在城市规划中要充分体现“以人为本”，就必须将其贯彻到总体规划和配套规划的方方面面，这也是参与调研的一些委员共同的看法。

近两年，为疏解非首都核心功能，位于北京城区的大型批发市场纷纷外迁，但作为北京市最大的“菜篮子”和“果盘子”，位于北京丰台区的新发地农产品批发市场留在了原地。在此次调研中，调研组赴新发地实地考察，看到了它在承担民生保障中的巨大作用。“城市规划要‘以人为本’，就要重点考虑老百姓的生活保障。”任海泉委员说，“无论城市规划搞得多么现代化，便民利民的农贸市场也不可或缺。”

城市规划建设要创造良好的人居环境，这不仅包括便民利民的生活环境，也包括良好的生态、文化环境。但在单霁翔委员看来，“许多城市规划正在变成城市魅力的敌人”，会上，他呼吁城市规划建设要走出“千城一面”的尴尬，合理配制公共资源，保护人文与自然环境，尤其要重视城市文化遗产。