“我去年就关店不做了，现在退休在家带外孙。”时隔一年，当记者再次联系廖红时，这个曾在北京市官园批发市场二楼从事个体批发业务20余年的批发商，却已经“退休”。

事实上，廖红的情况不是个例。近几年来，随着一系列相关政策的制定和落实，以疏解非首都功能和提升首都核心功能为重心，一个全新的“首都”北京正在成形。

5月27日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。此次政治局会议将在通州建设市行政副中心改为建设城市副中心，而包括东西城在内的核心“城六区”，主要是承载以政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心为主体的首都功能区。

城市副中心的确立，让一度流传的“首都特区”说法再度兴起。

不过，接受21世纪经济报道记者采访的多位专家认为，设立“首都特区”尚存在种种难题。如果设立首都特区就会把一个城市划分成两个省级行政区划，管理成本高。此外，中国设立首都特区面临法律与制度的制约，因为宪法明确规定北京是首都，而美国等设立首都特区的国家也与其联邦制国家体制相关。

争议“首都特别行政区”

5月27日，习近平主持召开中共中央政治局会议，提出研究部署规划建设北京城市副中心。中央政治局会议讨论某个特定城市发展问题，在历史上十分罕见，引发各方关注。

据了解，北京城市副中心规划面积约为155平方公里，主要位于通州新城。此次中央政治局会议提出，副中心要加强与整个东部地区，如顺义、大兴等地区和廊坊市“北三县”（三河、大厂、香河）的协调，实现“规划一张图”。

城市副中心建设，被认为是疏解北京非首都功能的重要组成部分。北京市发改委主任卢彦在2月份接受采访时表示，疏解北京非首都功能，一个重要的方面就是在城六区做减法，把一般性制造业、区域性物流基地、部分教育医疗机构和行政事业单位向城六区之外转移。

为了承接这些转移而来的非首都功能，通州政府方面计划，今年内调整退出工业企业2000家，京哈高速以南区域的工业大院、加工企业和低端种植养殖小区淘汰50%以上。

6月12日，中国经济体制改革研究会副会长、研究员陈剑媒体撰文称，副中心的建设规划，实际是新北京城市中心的规划，副中心的使命之一是强化首都功能。在以通州区潞城镇为核心的“新北京”发展起来的同时，一个以合并的东西城为核心，在目前北京城六区基础上打造，由中央政府特殊管辖的首都特别行政区或许也悄然问世。

中国社科院工业所工业布局与区域经济研究室主任陈耀认为，北京着手城六区疏解非首都功能，以及通州从行政副中心到城市副中心的转变，既是为了缓解乃至解决北京“大城市病”的尝试，也是首都功能提升与非首都功能疏解背景下，“新首都”、“新北京”的建设方向示范，其背后更隐含着对京津冀一体化乃至区域经济协同治理机制的探索。

陈耀告诉21世纪经济报道记者，一直有学者提出建立首都特区的想法，但从公开文件看，不太可能出现相关决策。

中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞指出，从城市管理看，“新特区”未必是合理的选择，相当于在现有布局下，又开了一个“天窗”。北京作为一个城市整体，各部分之间的协调发展问题是客观存在的，“新特区”把一个城市划分成两个省级行政区划，管理成本高，实施难度大，长远来看弊大于利。

不过，也有参与北京市“十三五”规划编制的专家向记者表示，该想法具有“探索的意义”，可能会对北京城市病问题的解决提供帮助。

设特区面临法理等问题

实际上，包括北京、上海等饱受城市病困扰的特大城市，都有从单中心城市格局向多中心格局转变的意愿。而从多中心城市发展的经验来看，在城市功能齐全的基础上，各中心出现职能分工和区别也属正常。

要建立专注于首都职能的新“特区”，其前提是北京非首都功能疏解工作的成功落实，而非首都功能疏解则无法脱离京津冀协同发展大战略。

北京社科院副院长赵弘指出，北京城市副中心建设，是从城市发展规律出发，试图从城市空间结构优化角度，为北京构筑新的增长极。北京非首都功能疏解，是以解决北京现有功能过多、人口资源过多带来的城市病为目的，将不符合首都功能要求的产业、设施往外迁移清退的政策规划。京津冀协同发展，则是这一目标在更大区域的布局和规划。

这三项工作围绕落实北京“四个中心”战略定位共同展开，城市副中心建设服从服务于非首都功能疏解，非首都功能疏解为京津冀协同发展提供资源和契机。

牛凤瑞也表示，在地处京津冀三地中心的通州进行北京市副中心建设，以及涉及京津冀三地产业联动的非首都功能疏解，本质上都是为破除我国区域协同发展中的区域行政壁垒探路，需要三地共同支持。中央要求副中心与廊坊市“北三县”的统一规划也为此留下空间，但直接通过行政区域调整来破除壁垒的思路，“显然过于简单”。

不仅如此，“特区”的建立，还需要解决法理和制度的限制问题。对外经济贸易大学国际关系学院教授熊李力认为，宪法明确规定北京是我国首都。虽然北京首都功能与非首都功能区域的分离是大势所趋，但不能简单地将北京甚至是城六区与美国的华盛顿特区类比。

不论美国还是澳大利亚，首都特区的建立都与其联邦制的国家体制密切相关。作为联邦制国家，州一级政府享有较大的权力，各地制度都各有不同，因此联邦政府坐落任何一个州的土地上都不适合，只能单独划出一个特别行政区予以安置。

熊李力表示，城六区目前仍然属于北京管辖，并没有脱离原有的行政区划，未来也不太可能成为类似的行政区域。